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Zitierung: BVerfG, 1 BvR 2857/07 vom 1.12.2009, Absatz-Nr. (1
- 197), http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20091201_1bvr285707.html
Frei
für den nicht gewerblichen Gebrauch. Kommerzielle Nutzung nur mit Zustimmung des
Gerichts.

Leitsätze

zum Urteil des Ersten Senats vom 1. Dezember 2009

- 1 BvR 2857/07 -

- 1 BvR 2858/07 -

Die aus den Grundrechten - hier aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG -
folgende Schutzverpflichtung des Gesetzgebers wird durch den
objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus
Art. 139 WRV in Verbindung mit Art. 140 GG konkretisiert.

Die Adventssonntagsregelung in § 3 Abs. 1 des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes steht mit der Gewährleistung der Arbeitsruhe an Sonn-
und Feiertagen nicht in Einklang.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2857/07 -

- 1 BvR 2858/07 -

Verkündet
am 1. Dezember
2009
Kehrwecker
Amtsinspektor
als Urkundsbeamter
der
Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes

In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden

1.

der Evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische
Oberlausitz,
vertreten durch den Vorsitzenden der Kirchenleitung,

Bischof Prof. Dr. H.,
und den Präsidenten des Konsistoriums,
S.,
Georgenkirchstraße 69, 10249
Berlin,

- Bevollmächtigte:

Prof. Dr. Karl-Hermann Kästner,
Alt-Rathausstraße 5, 72511
Bingen -

gegen

§ 3 Abs. 1 Alternative 2, § 4 Abs. 1
Nr. 4, Abs. 2 Nr. 1 und § 6 Abs. 1, 2
des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (GVBl S. 1045)
in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes vom 16. November 2007 (GVBl S. 580)

- 1 BvR 2857/07 -,

2.

des Erzbistums Berlin,
vertreten durch den Erzbischof
Kardinal S.,
Hinter der Katholischen Kirche 3, 10117
Berlin,

- Bevollmächtigte:

Prof. Dr. Christian Starck,
Schlegelweg 10, 37075 Göttingen
-

gegen

§ 3 Abs. 1 Alternative 2, § 4 Abs. 1
Nr. 4, Abs. 2 Nr. 1 und § 6 Abs. 1, 2
des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (GVBl S. 1045)
in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes vom 16. November 2007 (GVBl S. 580)

- 1 BvR 2858/07 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung
der Richterin und Richter

Präsident
Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Juni 2009
durch

Urteil

für Recht erkannt:

Die Regelung über die Öffnung von Verkaufsstellen an den
Adventssonntagen in § 3 Absatz 1 Alternative 2 des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (Gesetz- und
Verordnungsblatt für Berlin Seite 1045) in der Fassung des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes vom 16. November 2007 (Gesetz- und
Verordnungsblatt für Berlin Seite 580) ist mit Artikel 4 Absatz 1 und Absatz 2
in Verbindung mit Artikel 140 des Grundgesetzes und Artikel 139 der
Weimarer Reichsverfassung unvereinbar.
Die vorgenannte Bestimmung bleibt noch
bis zum 31. Dezember 2009 anwendbar.
Im Übrigen werden die
Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.
Das Land Berlin hat den
Beschwerdeführern deren notwendige Auslagen zur Hälfte zu
erstatten.

Gründe:

A.

1

Die Beschwerdeführer sind öffentlichrechtlich verfasste
Religionsgemeinschaften im Sinne von Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 137 Abs. 5 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Sie wenden sich
mit ihren Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen die Regelung der
Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen im Land
Berlin.

I.

2

1. Im Zuge der so genannten Föderalismusreform I im Jahr 2006 wurde
das Recht des Ladenschlusses aus dem Katalog der Gegenstände der konkurrierenden
Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11
GG) herausgenommen und die Gesetzgebungskompetenz insoweit auf die Länder
übertragen. Das Abgeordnetenhaus von Berlin beschloss daraufhin am
14. November 2006 das Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG, GVBl 2006,
S. 1045). Das Gesetz trat am 17. November 2006 in Kraft. Ein Jahr später,
am 16. November 2007, erging das Erste Gesetz zur Änderung des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes (GVBl 2007, S. 580). Inzwischen haben alle Bundesländer
bis auf den Freistaat Bayern den Ladenschluss durch Landesgesetz
geregelt.

3

a) Zuvor waren die Ladenöffnungszeiten bundeseinheitlich in dem
Gesetz
über den Ladenschluss (Ladenschlussgesetz - LadSchlG) vom
28. November 1956 (BGBl I S. 875) geregelt, zuletzt in der
Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 2003 (BGBl I S. 744),
diese zuletzt geändert durch Art. 228 der Verordnung vom 31. Oktober
2006 (BGBl I S. 2407). Nach wiederholten Ausweitungen der
Ladenöffnungszeiten unter der Geltung des Ladenschlussgesetzes des Bundes galt
an Werktagen, einschließlich der Sonnabende, zuletzt eine Ladenschlusszeit von
20.00 bis 6.00 Uhr (§ 3 Nr. 2 LadSchlG). An Sonn- und Feiertagen
untersagte das Gesetz grundsätzlich die Ladenöffnung (§ 3 Nr. 1
LadSchlG). Abweichend hiervon ließ § 14 Abs. 1 LadSchlG die
Ladenöffnung an bis zu vier Sonn- und Feiertagen aus Anlass von Märkten, Messen
oder ähnlichen Veranstaltungen durch Rechtsverordnung der Landesregierung oder
der von ihr bestimmten Stellen zu. Die Ladenöffnung durfte fünf zusammenhängende
Stunden nicht überschreiten, musste spätestens um 18.00 Uhr enden und sollte
außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen (§ 14 Abs. 2
LadSchlG). Die Sonn- und Feiertage im Monat Dezember waren für jede - auch
ausnahmsweise - Freigabe gesperrt (§ 14 Abs. 3
LadSchlG).

4

Daneben enthielt das Ladenschlussgesetz des Bundes Sonderregelungen
für bestimmte Verkaufsstellen wie Läden in Bahnhöfen oder in ländlichen Gebieten
sowie für bestimmte Warengruppen. Insbesondere ermächtigte § 10 LadSchlG
die Landesregierungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass und unter
welchen Voraussetzungen und Bedingungen in Kurorten und in einzeln
aufzuführenden Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrtsorten mit besonders starkem
Fremdenverkehr an jährlich höchstens 40 Sonn- und Feiertagen
Verkaufsstellen geöffnet werden dürfen. Die Dauer der Ladenöffnung war auf acht
Stunden begrenzt. Es durfte nur der Verkauf bestimmter, in § 10 Abs. 1
LadSchlG genannter Waren zugelassen werden. Überdies konnten die obersten
Landesbehörden nach § 23 LadSchlG in Einzelfällen befristete Ausnahmen von
den Vorschriften des Ladenschlussgesetzes bewilligen, wenn die Ausnahmen „im
öffentlichen Interesse dringend nötig“ waren.

5

b) Die nach der Änderung der Gesetzgebungskompetenz bisher
erlassenen Ladenschluss- oder -öffnungsgesetze der anderen Bundesländer halten
in den Grundzügen am Regelungskonzept des Ladenschlussgesetzes des Bundes fest.
Im Grundsatz sehen alle Landesgesetze vor, dass an Sonn- und Feiertagen keine
Ladenöffnung erfolgt. Für bestimmte Verkaufsstellen sowie für bestimmte Waren
und bestimmte Orte, etwa an Bahnhöfen, gibt es zahlreiche, zum Teil über die
Regelung des Ladenschlussgesetzes des Bundes hinausgehende Ausnahmen.
Insbesondere ermöglichen die Regelungen für Kur- und Ausflugsorte in einigen
Landesgesetzen eine weitergehende Ladenöffnung als § 10 LadSchlG.
Beispielsweise sehen die so genannten Bäderregelungen in den Gesetzen von
Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern keine Sortimentsbeschränkung vor.
Darüber hinaus ermöglichen alle Landesgesetze eine begrenzte Zahl
verkaufsoffener Sonn- und Feiertage, die gesetzlich nicht an bestimmte
Verkaufsstellen, Waren oder Orte gebunden, häufig aber anlassbezogen sind.
Insoweit weisen die meisten anderen Bundesländer vier Sonn- und Feiertage zur
Freigabe aus, Baden-Württemberg lediglich drei, Brandenburg hingegen sechs.
Zumeist ist eine Ladenöffnung an den Adventssonntagen ausgeschlossen oder
zumindest nur an einem einzigen Adventssonntag im Jahr gestattet. Neben Berlin
sehen nur die Gesetze über den Ladenschluss von Brandenburg, Sachsen und
Sachsen-Anhalt keinen besonderen Schutz der Adventssonntage vor. Die
Landesgesetze enthalten - mit Ausnahme des sächsischen und des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes - Regelungen entsprechend der bundesrechtlichen
allgemeinen Ausnahmevorschrift des § 23 LadSchlG.

6

2. a) Das Berliner Ladenöffnungsgesetz sieht - insoweit über die
Regelungen in anderen Ländern hinausreichend - die Freigabe von jährlich bis zu
zehn Sonn- und Feiertagen für die Ladenöffnung vor. Eine nach der Zahl der Tage
nicht begrenzte, § 23 LadSchlG entsprechende allgemeine, aber
einzelfallbezogene Ausnahmeregelung mit eng gefassten Voraussetzungen kennt das
Berliner Ladenöffnungsgesetz nicht. Die Ladenöffnung an Werktagen ist
vollständig freigegeben (24-Stunden-Öffnungsmöglichkeit).

7

Die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen ist im Berliner
Ladenöffnungsgesetz wie folgt geregelt: Kraft Gesetzes und ohne weitere
Voraussetzungen dürfen Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen in der
Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr geöffnet werden (§ 3 Abs. 1
Alternative 2 BerlLadÖffG). Vier weitere Sonn- und Feiertage jährlich
können „im öffentlichen Interesse“ durch Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung
freigegeben werden; eine uhrzeitliche Begrenzung  sieht diese Regelung
nicht vor (§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG). Zusätzlich dürfen an zwei weiteren
Sonn- oder Feiertagen Verkaufsstellen nach vorheriger Anzeige gegenüber dem
zuständigen Bezirksamt aus Anlass „besonderer Ereignisse, insbesondere von
Firmenjubiläen und Straßenfesten“, von 13.00 bis 20.00 Uhr offen gehalten
werden (§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG). Von den Ladenöffnungsmöglichkeiten
nach § 6 Abs. 1 und § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG ausgenommen sind
der 1. Januar, der 1. Mai, der Karfreitag, der Ostersonntag, der
Pfingstsonntag, der Volkstrauertag, der Totensonntag und die Feiertage im
Dezember (§ 6 Abs. 1 Satz 2, § 6 Abs. 2 Satz 3
BerlLadÖffG).

8

In den Jahren 2007 bis 2009 hat die Berliner Senatsverwaltung von
der Möglichkeit des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG jeweils in vollem Umfang
Gebrauch gemacht und durch Allgemeinverfügungen die Öffnung der Verkaufsstellen
an vier Sonn- oder Feiertagen zugelassen. In allen bisher ergangenen
Allgemeinverfügungen wurde die Ladenöffnung allerdings auf die Zeit von 13.00
bis 20.00 Uhr begrenzt.

9

Neben diesen für alle Verkaufsstellen, also den gesamten
Einzelhandel geltenden Sonn- und Feiertagsregelungen bestehen weitere
- auch bisher grundsätzlich schon übliche - Ausnahmetatbestände, die
bereichsspezifisch vor allem nach Warengruppen und Anbietern sowie nach
besonderen Orten differenzieren: Ausnahmen vom Ladenschluss an Sonn- und
Feiertagen lässt das Gesetz unter anderem zu für die Versorgung von
Veranstaltungsbesuchern (§ 4 Abs. 1 Nr. 2
BerlLadÖffG), für
den Verkauf von Blumen, Zeitungen und Zeitschriften, Back- und Konditorwaren
sowie Milch und Milcherzeugnissen (§ 4 Abs. 1 Nr. 3), für Kunst-
und Gebrauchtwarenmärkte (§ 4 Abs. 1 Nr. 5) sowie für Apotheken,
Tankstellen und Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen, Verkehrsflughäfen und in
Reisebusterminals (§ 5 BerlLadÖffG). Eine dem bundesrechtlichen § 10
LadSchlG entsprechende Regelung für Kur-, Ausflugs- und Wallfahrtsorte sieht das
Berliner Ladenöffnungsgesetz nicht vor. Stattdessen ist in § 4 Abs. 1
Nr. 1 BerlLadÖffG die Öffnung von Verkaufsstellen, die ausschließlich im
Gesetz näher bestimmte Waren für den Bedarf von Touristen anbieten, an jedem
Sonn- und Feiertag in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr und ohne räumliche
Begrenzung auf bestimmte Bezirke oder Ausflugsziele freigegeben.

10

b) Die für den gesamten Einzelhandel unabhängig von Verkaufsort und
Sortiment geltenden Regelungen der Ladenöffnungszeiten und der Ausnahmen vom
Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen lauten in der Fassung des Gesetzes vom 16.
November 2007:

11

§ 3

12

Allgemeine Ladenöffnungszeiten

13

(1) Verkaufsstellen dürfen an Werktagen von 0.00 bis
24.00 Uhr und an Adventssonntagen von 13.00 bis 20.00 Uhr geöffnet
sein.

14

(2) Verkaufsstellen müssen, soweit die §§ 4 bis 6
nichts Abweichendes bestimmen, geschlossen sein

15

1. an Sonn- und Feiertagen und am 24. Dezember, wenn dieser Tag
auf einen Adventssonntag fällt,

16

2. am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Werktag fällt, ab
14.00 Uhr.

17

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten auch für Kunst-
und Gebrauchtwarenmärkte.

18

(4) Die bei Ladenschluss anwesenden Kundinnen und Kunden
dürfen noch bedient werden.

19

§ 6

20

Weitere Ausnahmen

21

(1) Die für die Ladenöffnungszeiten zuständige
Senatsverwaltung kann im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von
Verkaufsstellen an höchstens vier Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung
zulassen. Der 1. Januar, der 1. Mai, der Karfreitag, der Ostersonntag,
der Pfingstsonntag, der Volkstrauertag, der Totensonntag und die Feiertage im
Dezember sind hiervon ausgenommen.

22

(2) Verkaufsstellen dürfen aus Anlass besonderer
Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen und Straßenfesten, an jährlich
höchstens zwei weiteren Sonn- oder Feiertagen von 13.00 bis 20.00 Uhr öffnen.
Die Verkaufsstelle hat dem zuständigen Bezirksamt die Öffnung sechs Tage vorher
anzuzeigen. Absatz 1 Satz 2 gilt entsprechend.

23

Weitere Ausnahmen vom Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen für
besondere Warengruppen und Anbieter sowie für Verkaufsstellen an besonderen
Orten sehen § 4 und § 5 BerlLadÖffG vor:

24

§ 4

25

Verkauf bestimmter Waren an Sonn- und Feiertagen

26

(1) An Sonn- und Feiertagen dürfen
öffnen

27

1. Verkaufsstellen, die für den Bedarf von Touristen ausschließlich
Andenken, Straßenkarten, Stadtpläne, Reiseführer, Tabakwaren, Verbrauchsmaterial
für Film- und Fotozwecke, Bedarfsartikel für den alsbaldigen Verbrauch sowie
Lebens- und Genussmittel zum sofortigen Verzehr anbieten, von 13.00 bis 20.00
Uhr und am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von
13.00 bis 17.00 Uhr,

28

2. Verkaufsstellen zur Versorgung der Besucherinnen und Besucher auf
dem Gelände oder im Gebäude einer Veranstaltung oder eines Museums mit
themenbezogenen Waren oder mit Lebens- und Genussmitteln zum sofortigen Verzehr
während der Veranstaltungs- und Öffnungsdauer,

29

3. Verkaufsstellen, deren Angebot ausschließlich aus einer oder
mehreren der Warengruppen Blumen und Pflanzen, Zeitungen und Zeitschriften,
Back- und Konditorwaren, Milch und Milcherzeugnisse besteht, von 7.00 bis 16.00
Uhr, an Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr und am 24. Dezember, wenn dieser
Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis 14.00 Uhr,

30

4. Verkaufsstellen mit überwiegendem Lebens- und Genussmittelangebot
am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis
14.00 Uhr,

31

5. Kunst- und Gebrauchtwarenmärkte von 7.00 bis 18.00 Uhr, an
Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr.

32

(2) In Verkaufsstellen nach § 2 Abs. 1
Nr. 3

33

1. darf leicht verderbliches Obst und Gemüse vom Erzeuger angeboten
werden an Sonn- und Feiertagen, an Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr und
am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis
14.00 Uhr,

34

2. dürfen Weihnachtsbäume angeboten werden an Adventssonntagen von
7.00 bis 20.00 Uhr und am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag
fällt, von 7.00 bis 14.00 Uhr.

35

(3) Am Ostermontag, Pfingstmontag und am zweiten
Weihnachtsfeiertag dürfen als Waren nach Absatz 1 Nr. 3 nur Zeitungen und
Zeitschriften und in Verkaufsstellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 leicht
verderbliches Obst und Gemüse vom Erzeuger angeboten werden. Am Karfreitag,
Volkstrauertag und Totensonntag dürfen Kunst- und Gebrauchtwarenmärkte nicht
öffnen.

36

§ 5

37

Besondere Verkaufsstellen

38

An Sonn- und Feiertagen und am 24. Dezember dürfen geöffnet
sein:

39

1. Apotheken für die Abgabe von Arzneimitteln und das Anbieten von
apothekenüblichen Waren,

40

2. Tankstellen für das Anbieten von Ersatzteilen für Kraftfahrzeuge,
soweit dies für die Erhaltung oder Wiederherstellung der Fahrbereitschaft
notwendig ist, sowie für das Anbieten von Betriebsstoffen und von
Reisebedarf,

41

3. Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen, auf Verkehrsflughäfen und
in Reisebusterminals für das Anbieten von Reisebedarf. Auf dem Flughafen
Berlin-Tegel dürfen darüber hinaus Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs,
insbesondere Erzeugnisse für den allgemeinen Lebens- und Haushaltsbedarf,
Textilien, Sportartikel, sowie Geschenkartikel angeboten werden.

42

§ 7 BerlLadÖffG trifft arbeitszeitrechtliche Regelungen zum
Schutz der Arbeitnehmer. Danach dürfen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen in
Verkaufsstellen nur mit Verkaufstätigkeit während der jeweils zugelassenen
Öffnungszeiten sowie zur Erledigung von Vorbereitungs- und Abschlussarbeiten
- wenn unerlässlich - während weiterer 30 Minuten beschäftigt werden;
auf ihr Verlangen hin sind sie in jedem Kalendermonat mindestens an einem
Sonnabend freizustellen. Beschäftigte mit mindestens einem Kind unter 12 Jahren
im Haushalt oder einer zu versorgenden, anerkannt pflegebedürftigen Person
sollen auf Verlangen an verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen freigestellt
werden, soweit die Betreuung durch eine andere im Haushalt lebende Person nicht
gewährleistet ist. Arbeitnehmer dürfen nur an zwei Adventssonntagen im Jahr
beschäftigt werden.

43

§ 9 BerlLadÖffG bedroht Verstöße gegen näher bezeichnete
Vorschriften des Berliner Ladenöffnungsgesetzes als Ordnungswidrigkeit mit
Geldbuße. Der Ordnungswidrigkeitentatbestand, der auch die Bußgeldhöhe bestimmt,
lautet auszugsweise:

44

§ 9

45

Ordnungswidrigkeiten

46

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder
fahrlässig als Inhaberin oder Inhaber einer Verkaufsstelle

47

1. entgegen § 3 Abs. 1, 2 und 3 eine Verkaufsstelle
öffnet oder Waren anbietet,

48

2. entgegen §§ 4 und 5 über die zulässigen Öffnungszeiten
hinaus Waren oder Waren außerhalb der genannten Warengruppen
anbietet,

49

3. entgegen § 6 über die zulässige Anzahl der Sonn- oder
Feiertage oder über die zulässigen Öffnungszeiten hinaus Verkaufsstellen öffnet
oder Waren anbietet oder die rechtzeitige Anzeige bei der zuständigen Behörde
unterlässt,

50

4. bis 6. ….

51

7. entgegen § 7 Abs. 5 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
an mehr als zwei Adventssonntagen im Jahr beschäftigt,

52

8. …

53

(2) …

54

(3) Die Ordnungswidrigkeiten können mit einer Geldbuße
bis zu 2 500 Euro, in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 4 und
des Absatzes 2 mit einer Geldbuße bis zu 15 000 Euro geahndet
werden.

55

Der höhere Bußgeldrahmen von 15.000 Euro betrifft den Betrieb von
Kunst- und Gewerbemärkten an Sonn- und Feiertagen entgegen § 3 und § 4
BerlLadÖffG und Verstöße gegen die Arbeitszeitvorschrift des § 7
Abs. 1 BerlLadÖffG.

56

c) In der Begründung des Entwurfs zum Berliner Ladenöffnungsgesetz
vom 14. November 2006 (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015) betonte der Senat
von Berlin, dem Sonntag komme insbesondere in unserer auf Betriebsamkeit
bedachten Gesellschaft eine große Bedeutung als Zeit zum physischen und mentalen
Kräfteschöpfen zu. Als Ausgleich für die ständig wachsenden Anforderungen aus
der Arbeitswelt, insbesondere auch an die Mobilität und Flexibilität der
Beschäftigten, sei der Sonntag im Interesse der Familie und zur Förderung von
Sozialbeziehungen in unserer heutigen Zeit unverzichtbar. Der Sonntag werde zur
Erholung, für die Gestaltung des Familienlebens, zur Pflege gesellschaftlicher,
sportlicher, kultureller und nicht zuletzt auch religiöser Aktivitäten benötigt.
Vom Grundsatz der Sonn- und Feiertagsruhe könne deshalb nur ausnahmsweise unter
Abwägung der Interessen des Einzelhandels und der Kunden mit den
Schutzinteressen der Beschäftigten abgewichen werden. Das Gesetz sehe aus
Gründen der Wettbewerbsgleichheit keine Sonderregelungen für allein
inhabergeführte oder ausschließlich mit nicht-angestellten Familienangehörigen
geführte Verkaufsstellen vor. Im Interesse einer weitgehenden Flexibilisierung
der Verkaufszeiten, an der die Kunden interessiert seien, sei zügig von der
neuen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht worden. Damit werde auch dem
Standort Berlin als Einkaufs- und Tourismusmetropole Rechnung getragen. Als
besondere Neuerung wird hervorgehoben, dass das Gesetz keine Beschränkungen mehr
für die werktäglichen Öffnungszeiten enthält. Die Gesetzesbegründung gibt
zugleich zu erkennen, dass die früher begrenzten Öffnungszeiten das
Verkaufspersonal vor überlangen Arbeitszeiten hätten schützen sollen. Dies werde
nunmehr durch den Arbeitszeitschutz sichergestellt.

57

Die zeitlich begrenzte Freigabe der Ladenöffnung an den
Adventssonntagen sei Ergebnis der Abwägung der Interessen des Einzelhandels und
der Kunden mit den Schutzinteressen der Beschäftigten. Die Regelung des § 6
Abs. 1
BerlLadÖffG, nach der die Senatsverwaltung ermächtigt wird,
durch Allgemeinverfügung bis zu vier verkaufsoffene Sonn- und Feiertage jährlich
zuzulassen, löse die Regelungen der §§ 14 und 23 LadSchlG des Bundes ab.
Die Ladenöffnung solle insoweit bei Veranstaltungen oder Ereignissen ermöglicht
werden, die über die Stadt hinaus Bedeutung hätten und zahlreiche Touristen nach
Berlin holten. Mit der verkaufsstellenspezifischen Ladenöffnungsmöglichkeit des
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG an zwei weiteren Sonn- und Feiertagen solle der
Kritik Rechnung getragen werden, dass die von der Senatsverwaltung ausgewählten
Anlässe für die vier Sonn- und Feiertage, die früher durch Rechtsverordnung
bestimmt wurden, nicht für alle Berliner Verkaufsstellen auch wirtschaftlichen
Erfolg gebracht hätten.

58

Zur Erweiterung des an jedem Sonntag verkaufbaren Sortiments auf
touristische Bedarfsartikel in § 4 Abs. 1 Nr. 1 BerlLadÖffG
führte der Senat aus, dass diese Regelung die nach § 10 LadSchlG ergangene
Verordnung über den Ladenschluss in Ausflugs- und Erholungsgebieten ersetzen
solle, derzufolge in der Zeit vom ersten Sonntag im März bis zum dritten Sonntag
im Oktober ein stark begrenztes Sortiment in der Zeit von 11.00 bis
19.00 Uhr in elf exakt abgegrenzten Gebieten angeboten werden durfte. Zur
Vermeidung der damit verbundenen erheblichen örtlichen Abgrenzungsprobleme werde
zukünftig der Verkauf eines abgegrenzten Sortiments in der ganzen Stadt, an
allen Sonn- und Feiertagen im Jahr, in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr, am
24. Dezember jedoch nur bis 17.00 Uhr zugelassen. § 4 Abs. 1
Nr. 4 BerlLadÖffG regele für den Sonderfall, dass der 24. Dezember auf
einen Sonntag fällt, eine Durchbrechung des sonn- und feiertäglichen
Schließungsgebots für Verkaufsstellen, die überwiegend Lebens- und Genussmittel
anbieten. Hiermit solle gewährleistet werden, dass die Bevölkerung sich mit
frischen Lebensmitteln für die nachfolgenden Weihnachtsfeiertage eindecken kann.
Die Regelung des § 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG erlaube den Verkauf
von leichtverderblichem, erntefrischem Obst und Gemüse in mobilen
Verkaufsständen durch den Erzeuger oder durch die von ihm Beauftragten auch an
Sonn- und Feiertagen zur Deckung des Bedarfs der Bevölkerung. Diese Regelung sei
mit dem Land Brandenburg abgestimmt; denn wegen der räumlichen Nähe verkauften
vorrangig Anbieter aus dieser Region Obst und Gemüse auf Berliner
Straßen.

II.

59

Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine
Verletzung von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140
GG und Art. 139 WRV durch die Regelungen in § 3 Abs. 1
Alternative 2, § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 1,
§ 6 Abs. 1 und 2 und § 9 Abs. 2 BerlLadÖffG, soweit dieser
für Fälle von Ordnungswidrigkeiten lediglich ein Bußgeld bis zu 2.500 Euro
vorsehe, sowie durch die von der Kumulation der Regelungen ausgehende Wirkung.
Die Beschwerdeführer begründen ihre Verfassungsbeschwerden im Wesentlichen
übereinstimmend.

60

1. a) Die Beschwerdeführer halten sich für
beschwerdebefugt.

61

Sie meinen, ihrer Berufung auf Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
stehe nicht entgegen, dass bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der
angegriffenen Normen die Gewährleistung des Schutzes der Sonn- und Feiertagsruhe
nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV maßgebliche Relevanz
entfalte. Zwar enthalte Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
nach bisheriger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein Grundrecht
oder grundrechtsgleiches Recht, sondern eine institutionelle Garantie. Indes
werde die durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Möglichkeit freier
Religionsausübung in ihren tatsächlichen Rahmenbedingungen durch Art. 140
GG in Verbindung mit Art. 139 WRV entfaltet und ausgeformt. Es sei
anerkannt, dass die Gewährleistungen der Weimarer Kirchenartikel funktional auf
die Inanspruchnahme und Verwirklichung des Grundrechts der Religionsfreiheit
angelegt seien. Art. 139 WRV enthalte mit der Zwecksetzung der „seelischen
Erhebung“ auch eine religionsfördernde Komponente. Der Sache nach konkretisiere
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV den Gewährleistungsgehalt
von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, insbesondere die aus dem Grundrecht
folgende Schutzpflicht des Staates. Indem die Verfassung den Schutz der Sonntage
nach Maßgabe von Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV im Sinne
einer institutionellen Garantie zur „seelischen Erhebung“ gewährleiste, erwachse
den Kirchen und Religionsgemeinschaften im Rahmen ihres Grundrechts auf
Religionsfreiheit ein Anspruch, an diesem objektiv statuierten spezifischen
Schutz ungestörter Religionsausübung effektiv teilzuhaben und nicht durch
Landesrecht beeinträchtigt zu werden.

62

Die Beschwerdeführer sehen sich von den angegriffenen Regelungen
auch unmittelbar betroffen. Dies folge aus deren Kumulation, durch die eine
Aushöhlung des verfassungsrechtlichen Schutzes der Sonntage bewirkt werde. Bei
den Eingriffen in den Sonntagsschutz durch die Bestimmungen der § 3
Abs. 1, § 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 4 Abs. 2 Nr. 1
BerlLadÖffG bedürfe es keines weiteren Vollzugsaktes. In den Fällen des § 6
Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG sei zwar jeweils eine gewisse Umsetzung
erforderlich. Gleichwohl komme es bei § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG faktisch
bereits unmittelbar zu einer Grundrechtsverletzung durch das Gesetz, da sie
angesichts der kurzen Anzeigefrist von sechs Tagen und der Verteilung der
Anmeldungen auf sämtliche Berliner Bezirksämter in der Regel keine rechtzeitige
Kenntnis von Ladenöffnungen nach § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG erhalten
würden und somit auch keine Rechtsmittel gegen die Untätigkeit der
Bezirksverwaltung ergreifen könnten. Fortsetzungsfeststellungsklagen würden
angesichts der unterschiedlichen Gegebenheiten bei den jeweils öffnenden
Verkaufsstellen und der meist fehlenden Wiederholungsgefahr als unzulässig
scheitern. Bei § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG bedürfe es einer
Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung, die verwaltungsgerichtlich angegriffen
werden könne. Sie als Beschwerdeführer seien aber bereits durch die Ermächtigung
zum Erlass von Allgemeinverfügungen unmittelbar betroffen, weil diese
Ermächtigung im Verbund mit den anderen angegriffenen Regelungen stehe. Durch
die Kumulation mit den „selbstvollziehenden“ Vorschriften komme es zur
Verletzung ihres Grundrechts auf freie Religionsausübung.

63

Schließlich seien sie auch selbst betroffen. Sie seien zwar nicht
Adressaten der Ladenöffnungsvorschriften. Ihre Grundrechtspositionen stünden
aber in enger Beziehung zu diesen Regelungen. Diese enge Beziehung folge aus der
Verknüpfung von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG mit Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV. Ihre Gottesdienste und religiösen
Veranstaltungen würden an einer beträchtlichen Anzahl von Sonntagen nachhaltig
behindert. Die Sonntage würden durch die Öffnung von Verkaufsstellen ihres
ruhigen, geschützten Charakters entkleidet. Die Verfassung bekenne sich aber
ausdrücklich zum Sonntagsschutz nach christlicher Tradition. In ihr sei
ausdrücklich angelegt, dass der Sonntag für die christlichen Kirchen und
Religionsgemeinschaften der hervorgehobene Tag der Woche sei. Art. 140 GG
in Verbindung mit Art. 139 WRV schütze den gesamten Tag zur seelischen
Erhebung und unterscheide nicht nach Hauptgottesdienstzeiten und dem übrigen
Tag. Dies sei auch sachgerecht, weil sich die Religionsausübung und damit die
seelische Erhebung auch außerhalb von Gottesdiensten in anderen Formen
vollziehe.

64

b) Weiter führen die Beschwerdeführer aus, der Rechtsweg sei
erschöpft und der Grundsatz der Subsidiarität gewahrt:

65

Die §§ 3 und 4 BerlLadÖffG könnten als Vorschriften eines
formellen Gesetzes nicht in einem verwaltungsgerichtlichen
Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO angegriffen werden. Bei der
Regelung des § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG handele es sich um eine Erlaubnis
mit Anzeigevorbehalt. Ein Verwaltungsakt werde nur erlassen, wenn die Behörde
aufgrund der Anzeige die Ausnahme verweigere. Rechtsschutz komme in Form einer
Verpflichtungsklage in Betracht. Die Anzeigen seien aber an die verschiedenen
Bezirksämter zu richten. Kenntnis hiervon könnten sie, die Beschwerdeführer,
kaum erlangen. Deshalb sei es unzumutbar, sie auf den nicht praktikablen
Rechtsweg zu verweisen.

66

Gegen die Allgemeinverfügungen nach § 6 Abs. 1
BerlLadÖffG stehe zwar ein Rechtsweg zur Verfügung. Insoweit sei aber § 90
Abs. 2 Satz 2 BVerfGG anwendbar und damit auch ohne Erschöpfung des
Rechtswegs die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde zu bejahen. Die Klärung
der Frage, welche Grenzen einem Ladenöffnungsgesetz durch Art. 4
Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und mit Art. 139
WRV gesetzt seien, sei von allgemeiner Bedeutung. Die Frage nach der Begrenzung
der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zur Ladenöffnung am Sonntag habe das
Bundesverfassungsgericht noch nicht beantwortet. Bisher sei nur festgestellt
worden, dass ein Kernbereich an Sonn- und Feiertagsruhe unantastbar sei und ein
hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewahrt bleiben müsse. Es
sei noch nicht geklärt, wann Regelungen zur Ermöglichung der Ladenöffnung an
Sonn- und Feiertagen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht mehr genügten
(Bezugnahme auf BVerfGE 111, 10 <50, 52, 54>). Die aufgeworfene Frage
werde auch in der Fachliteratur kontrovers diskutiert. Ihre Klärung habe darüber
hinaus für die anderen Länder Bedeutung.

67

2. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet.

68

a) Ihr Anliegen, den Sonntag nach Maßgabe ihres religiösen
Selbstverständnisses zu begehen, werde vom Schutzbereich des Art. 4
Abs. 1 und 2 GG erfasst. Dieser Schutz betreffe nicht nur die Möglichkeit,
Gottesdienste und sonstige religiöse Veranstaltungen ungehindert von staatlichen
Geboten oder Verboten abzuhalten. Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und
2 GG sei vielmehr mit Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
verknüpft. Die Verfassung gewährleiste den Schutz der Sonntage im Sinne einer
institutionellen Garantie zur „seelischen Erhebung“, mithin - neben der
sozialpolitischen Zwecksetzung der Arbeitsruhe - mit einer religionsfördernden
Zwecksetzung. Demzufolge fließe der verfassungsrechtliche Schutz der Sonn- und
Feiertage im Umfang seiner religionsfördernden Dimension in den
Gewährleistungsgehalt des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ein.
Über diese Verknüpfung seien auch die äußeren Rahmenbedingungen der
Veranstaltung von Gottesdiensten und sonstigen religiösen Veranstaltungen
geschützt. Den Kirchen und sonstigen Religionsgemeinschaften erwachse ein
Anspruch, an diesem spezifischen Schutz ungestörter Religionsausübung effektiv
teilzuhaben. Insofern enthalte das Grundrecht auf Religionsfreiheit partiell ein
Teilhaberecht. Den Kirchen und sonstigen Religionsgemeinschaften werde die
Möglichkeit gesichert, gerade auch die vom Werktag unterschiedenen Sonntage nach
Maßgabe ihres Selbstverständnisses zu begehen und dabei ihre Gläubigen
tatsächlich erreichen zu können. Der Schutz der Sonntage richte sich in erster
Linie auf die ungestörte Abhaltung von Gottesdiensten und sonstigen religiösen
Veranstaltungen. Daneben sei den Kirchen an einer Unterstützung ihrer
diakonischen und familienfördernden Arbeit gelegen, welche nach ihrem
Selbstverständnis gleichermaßen zu ihrem Auftrag gehörten. Der Sonntagsschutz
erstrecke sich auf den ganzen Tag, weil er über den Gottesdienst hinaus auch
andere Güter schütze, die auch die Kirchen verteidigten: Das gelte für die
Familie, die Aktivitäten kirchlicher Vereine, kirchliche Feiern außerhalb der
Hauptgottesdienstzeiten bis hin zur Möglichkeit der „ruhigen Einkehr“. Damit
bestehe eine unmittelbare Interdependenz zwischen der Religionsfreiheit der
Kirchen und dem Schutz des Sonntags.

69

b) Die angegriffenen Vorschriften verletzten jeweils für sich
genommen sowie in ihrer Kumulation Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV und damit zugleich Art. 4 Abs. 1 und 2
GG.

70

aa) § 3 Abs. 1 BerlLadÖffG verletze sie in ihren
Grundrechten, weil danach eine Ladenöffnung an allen Adventssonntagen von 13.00
bis 20.00 Uhr zulässig sei. Die Sonntage in der Adventszeit nähmen einen
hervorgehobenen Platz im Kirchenjahr ein und würden von den Kirchen traditionell
auch entsprechend begangen. Das Berliner Ladenöffnungsgesetz beraube die
Vorweihnachtszeit grundlegend ihres verfassungsrechtlichen Schutzes. Aufgrund
des besonderen Gepräges der Adventssonntage würden durch die einschlägige
Regelung die struktur- und typusbestimmenden Merkmale des verfassungsrechtlichen
Sonntagsschutzes in ihrer religionsfördernden Komponente intensiv betroffen.
Dies gelte umso mehr, als § 3 Abs. 1 BerlLadÖffG nicht vier punktuell
über das Jahr verteilten Sonntagen ihren spezifischen Schutz nehme, sondern vier
aufeinander folgenden Sonntagen. Damit werde der Schutz über einen Zeitraum von
vier Wochen suspendiert. Die Verfassungswidrigkeit der Bestimmung folge überdies
daraus, dass ihr allein wirtschaftliche Erwägungen zugrunde lägen, was in der
Gesetzesvorlage deutlich zum Ausdruck komme. Eine Ausnahmeregelung vom Sonn- und
Feiertagsschutz allein aus ökonomischen Gründen dürfe es aber nicht
geben.

71

bb) Auch § 4 Abs. 1 Nr. 4 BerlLadÖffG verletze den
verfassungsrechtlichen Schutz der Sonntage. Die Vorschrift solle der
Gesetzesvorlage zufolge dazu dienen, der Bevölkerung an Weihnachten für die
beiden Feiertage eine Bevorratung mit frischen Lebensmitteln zu ermöglichen,
wenn der 24. Dezember auf einen Sonntag falle. Dem fehle jede sachliche
Berechtigung. Der Einkauf nicht verderblicher Lebensmittel lasse sich auch vor
dem 24. Dezember vornehmen. Angesichts der heutigen Kühlmöglichkeiten gelte
dies ebenso für verderbliche Lebensmittel. Im Übrigen beziehe sich § 4
Abs. 1 Nr. 4 BerlLadÖffG pauschal auf „Verkaufsstellen mit
überwiegendem Lebens- und Genussmittelangebot“. Eine solche Regelung sei im
Sinne einer Bevorratung für die Weihnachtsfeiertage nicht
erforderlich.

72

cc) Ebenfalls unverhältnismäßig sei § 4 Abs. 2 Nr. 1
BerlLadÖffG. Mit der Privilegierung der Verkaufsstellen von Erzeugern heimischen
Obstes und Gemüses werde der Zweck der Wirtschaftsförderung verfolgt. Dieser
Zweck genieße keinen verfassungsrechtlichen Rang. Zudem sei auch insoweit
angesichts der heutigen Kühlmöglichkeiten nicht ersichtlich, weshalb der Handel
mit „leicht verderblichem Obst und Gemüse“ an Sonn- und Feiertagen erforderlich
sein solle.

73

dd) Mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG unvereinbar sei ferner die
Regelung über die Freigabe der Ladenöffnung durch Allgemeinverfügung an vier
Sonn- und Feiertagen wegen eines öffentlichen Interesses nach § 6
Abs. 1 BerlLadÖffG. Zwar lehne sich diese Ausnahmeregelung an die vormals
bundeseinheitlichen Regelungen der §§ 14, 23 LadSchlG an; sie unterscheide
sich davon jedoch in einem maßgeblichen Punkt. Nach dem Ladenschlussgesetz des
Bundes habe die Ausnahme im Einzelfall im öffentlichen Interesse dringend nötig
sein müssen; dies sei etwa im Blick auf die Versorgung der Bevölkerung mit
lebensnotwendigen Waren bei Notfällen und Katastrophen in Betracht gekommen. Die
Regelung des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG hingegen enthalte keine derartigen
strengen Anforderungen mehr. Für die Zulassung der Ladenöffnung genüge bereits
eine mehr oder minder bedeutende Veranstaltung oder ein Ereignis, welches in
irgendeiner Weise das Interesse der Berliner Bevölkerung oder der Touristen
wecke. Von den Tatbestandsmerkmalen „im öffentlichen Interesse“ und
„ausnahmsweise“ gehe praktisch kaum Steuerungswirkung aus. Das erweise sich an
den bisher ergangenen Allgemeinverfügungen, bei denen Anlass für die Zulassung
von Ladenöffnungen an Sonntagen im Jahr 2007 die Grüne Woche, jeweils zeitlich
zusammentreffend ein Theatertreffen und der Deutsche Röntgenkongress, die
Internationale Funkausstellung und das Musikfest 2007 sowie das Art Forum Berlin
und der Kunstherbst Berlin gewesen seien. Die Ermächtigung in § 6
Abs. 1 BerlLadÖffG normiere unangemessen geringe Ausnahmeanforderungen und
verfolge ausschließlich wirtschaftliche Zwecke.

74

ee) Der Regelung über die Ladenöffnung aus Anlass besonderer
Ereignisse gemäß § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG lägen ebenso allein
wirtschaftliche Interessen zugrunde. Sie sei unverhältnismäßig, weil sie
angesichts der sehr großen Anzahl von Handelsgeschäften in Berlin, der sehr
niedrigen Erfordernisse für eine Ladenöffnung - „Firmenjubiläen und
Straßenfeste“ - und der Tatsache, dass pro Geschäft zwei Öffnungen im Jahr
ermöglicht würden, eine beträchtliche Streuwirkung entfalte. Das Grundprinzip
der Schließung von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen würde damit in Berlin
faktisch flächendeckend aufgegeben.

75

ff) Erst recht seien die angegriffenen Einzelbestimmungen in ihrer
Kumulation verfassungswidrig. Ausnahmen vom verfassungsrechtlichen Sonn- und
Feiertagsschutz seien jedenfalls dann verfassungswidrig, wenn ihre Kumulation
dem Regel-Ausnahme-Verhältnis des Verbots und der Gestattung von Sonntagsarbeit
zuwiderlaufe. Angesichts der quantitativen Dimension der möglichen
Ladenöffnungen - zehn Sonn- und Feiertage pro Jahr, was fast einem Fünftel
aller Sonntage gleichkomme - sei es nicht mehr beachtet. Es sei zudem davon
auszugehen, dass es in Berlin keinen einzigen Sonntag mehr geben werde, an dem
nicht eine größere Anzahl von Geschäften geöffnet habe. Die Gesamtwirkung der
Ladenöffnungsmöglichkeiten werde nicht dadurch gemindert, dass die gesetzliche
Regelungstechnik eine Verteilung auf verschiedene Paragraphen
vorsehe.

76

gg) Die Eingriffe seien insgesamt verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt. Wegen der schrankenlosen Gewährleistung von Art. 4
Abs. 1 und 2 GG komme nur eine Rechtfertigung kraft kollidierenden
Verfassungsrechts in Betracht. Die wirtschaftsbezogenen Grundrechte der
Art. 12 und 14 GG trügen die Eingriffe in den Sonn- und Feiertagsschutz
nicht; denn die wirtschaftlichen Zwecksetzungen des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes hätten keinen Verfassungsrang. Auch könne das
Versorgungsinteresse der Bevölkerung, dem angesichts des Sozialstaatsprinzips
und staatlicher Schutzpflichten Verfassungsrang zugesprochen werden könne, nicht
herangezogen werden, da die beanstandeten Vorschriften nicht der Grundversorgung
dienten.

77

hh) Die Aushöhlung der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der
Sonn- und Feiertagsruhe werde dadurch weiter verstärkt, dass das Gesetz nicht
einmal wirksame Sanktionen bei Verstößen gegen die noch vorhandenen,
rudimentären Restriktionen vorsehe. Nach Maßgabe von § 9 Abs. 2
BerlLadÖffG könnten Zuwiderhandlungen allenfalls mit einer Geldbuße bis zu
2.500 Euro geahndet werden. Es könne keine Rede davon sein, dass von diesem
geringen Betrag - insbesondere im Blick auf große Handelsketten und
Kaufhäuser - eine abschreckende Wirkung und ein Anreiz zur Rechtstreue
ausgingen.

78

ii) Der Beschwerdeführer zu 2) führt überdies aus, die Vorschrift
des § 4 Abs. 1 Nr. 4 BerlLadÖffG könne so verstanden werden, dass
Verkaufsstellen, die Lebens- und Genussmittel verkauften, an jedem Sonn- und
Feiertag öffnen dürften; denn an die einleitenden Worte des ersten Absatzes „An
Sonn- und Feiertagen dürfen öffnen“ knüpfe im Satzbau auch Nr. 4 an, der
für den 24. Dezember, falls er auf einen Sonntag falle, ausnahmsweise nur
eine Öffnungszeit von 7.00 bis 14.00 Uhr vorsehe. In einer weiten,
alle Sonn- und Feiertage einbeziehenden Auslegung sei die Vorschrift
verfassungswidrig. Falls das Bundesverfassungsgericht eine engere Auslegung
zugrunde lege - und für verfassungsmäßig halte -, müsse es dies in der
Entscheidung ausdrücklich feststellen.

III.

79

Zu den Verfassungsbeschwerden haben schriftlich Stellung genommen
das Abgeordnetenhaus von Berlin und der Senat von Berlin, die Regierung des
Landes Brandenburg, die Thüringer Landesregierung, das Bundesverwaltungsgericht,
die Deutsche Bischofskonferenz, die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD),
der Bund Freireligiöser Gemeinden Deutschlands, der Dachverband Freier
Weltanschauungsgemeinschaften e.V., die Deutsche Unitarier Religionsgemeinschaft
e.V., die Giordano-Bruno-Stiftung, der Humanistische Verband Deutschlands
- Bundesverband -, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und
Großbetriebe des Einzelhandels e.V. (BAG), die Bundesvereinigung der Deutschen
Arbeitgeberverbände (BDA), der Deutsche Industrie- und Handelskammertag sowie
die Industrie- und Handelskammern zu Berlin und zu Köln und die
Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern des Landes
Brandenburg, der Hauptverband des Deutschen Einzelhandels (HDE), der Christliche
Gewerkschaftsbund (CGB) sowie der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) zusammen mit
der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di. Der Senat hat zudem
schriftliche Stellungnahmen der sachkundigen Auskunftspersonen Professor Dr.
Peter Knauth (Technische Universität Karlsruhe) und Professor Dr. Friedhelm
Nachreiner (Universität Oldenburg) eingeholt. Daneben hat er dem Bundestag, dem
Bundesrat, der Bundesregierung, den anderen Landesregierungen und -parlamenten
sowie weiteren sachkundigen Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt,
die sich jedoch nicht geäußert haben.

80

1. Das Abgeordnetenhaus von Berlin und der Senat von Berlin haben
eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben. Sie halten die Verfassungsbeschwerden
für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

81

a) Die Beschwerdeführer seien bereits nicht beschwerdebefugt.
Art. 139 WRV könne im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nicht gerügt
werden. Das Bundesverfassungsgericht habe bereits entschieden, dass aus
Art. 140 GG keine subjektiven Berechtigungen folgten. Art. 139 WRV sei
eine institutionelle Garantie, die den Gesetzgeber objektivrechtlich
verpflichte, ein Mindestmaß an gesetzlichen Regelungen zum Schutz von Sonn- und
Feiertagen bereitzustellen. Die These einer Subjektivierung des Art. 139
WRV wegen heutiger Gefährdungslagen für den Sonntag sei nicht haltbar. Auch über
die Konstruktion eines besonderen Näheverhältnisses von Art. 139 WRV zu
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG könne sie nicht begründet werden. Der Wortlaut
des Art. 139 WRV lasse erkennen, dass der verfassungsrechtliche
Sonntagsschutz nicht ein speziell auf die Kirchen gerichtetes Anliegen sei,
sondern säkular verstanden werden müsse. Eine andere Sichtweise sei unvereinbar
mit der auf weltanschauliche Neutralität ausgerichteten Grundkonzeption des
Art. 4 GG. Der thematische Zusammenhang von Art. 4 GG und
Art. 139 WRV ändere an der fehlenden subjektiven Wirkung des Art. 139
WRV nichts. Das Nebeneinander von sozialpolitischen und religiösen Motiven lasse
eine Zuordnung zu individuellen Trägern, welche die Einhaltung des Sonn- und
Feiertagsschutzes geltend machen könnten, nicht zu. Alles andere würde auf die
Zulassung einer Popularbeschwerde hinauslaufen. Art. 4 GG schütze zwar ein
religiös motiviertes Verhalten auch und gerade an Sonntagen. Die Ausgestaltung
der Rahmenbedingungen für den Sonntag im Allgemeinen, wie sie allein
Art. 139 WRV im Auge habe, sei von der Religionsfreiheit aber nicht
erfasst.

82

Die Beschwerdebefugnis fehle den Beschwerdeführern auch, wenn man
Art. 4 GG als offener gegenüber den kirchlichen Sonntagsinteressen ansehe.
Die Beschwerdeführer seien durch das Berliner Ladenöffnungsgesetz weder selbst
noch unmittelbar betroffen. Überdies hätten sie schon die Möglichkeit einer
Grundrechtsverletzung nicht aufgezeigt. Durch die angegriffenen Vorschriften
würden die Rahmenbedingungen für die Religionsausübung der Beschwerdeführer
schon deshalb nicht unter Verstoß gegen Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV unzumutbar verschlechtert, weil die nunmehr an Sonn- und
Feiertagen erlaubten Öffnungszeiten für Verkaufsstellen sich im Wesentlichen
deckten mit denen, die aufgrund der Verordnung über Sonntagsruhe im
Handelsgewerbe und in Apotheken vom 5. Februar 1919 zugelassen gewesen seien.
Auf diese schon damals zulässigen Tatbestände nehme Art. 139 WRV durch die
Formulierung „bleiben… geschützt“ Bezug. Während der Weimarer Zeit und auch
danach sei bis zum Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahre 1956 die
Ladenöffnung an Adventssonntagen grundsätzlich erlaubt gewesen. Diese Sonntage
hätten sogar als besonders wichtige Verkaufstage gegolten. Das angegriffene
Berliner Ladenöffnungsgesetz bleibe hinter der Verordnung aus dem Jahr 1919
sogar noch zurück, weil es die Öffnung an Adventssonntagen nur zeitlich begrenzt
erlaube.

83

Schließlich seien die Verfassungsbeschwerden auch wegen fehlender
Erschöpfung des Rechtswegs unzulässig (§ 90 Abs. 2 BVerfGG), soweit
sie sich gegen § 6 Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG richteten. Denn diese
Regelungen setzten jeweils einen Vollzugsakt der Verwaltung im Vorfeld der
Ladenöffnung voraus, gegen den sich die Beschwerdeführer vor den
Verwaltungsgerichten wenden könnten. Weshalb ihnen insoweit hinreichend
effektiver Rechtsschutz versagt sei, legten die Beschwerdeführer nicht
überzeugend dar.

84

b) Halte man die Verfassungsbeschwerden für zulässig, seien sie
jedenfalls unbegründet. Die angegriffenen Regelungen seien - auch
objektiv - verfassungsgemäß; sie würden der institutionellen Garantie des
Art. 139 WRV gerecht. Insbesondere ließen sie den unantastbaren Kern der
Sonn- und Feiertagsruhe unberührt. Art. 139 WRV verpflichte den
Gesetzgeber, durch gesetzliche Regelungen zu gewährleisten, dass die Sonn- und
Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung dienen können. Dabei
verfüge er über einen Gestaltungsspielraum. In erster Linie sei die formale
Existenz der Institution Sonn- und Feiertage geschützt. Dem trage § 3
Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG Rechnung, indem er anordne, dass in der Regel
Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssten. Die
Ausnahmeregelungen änderten hieran nichts, da die institutionelle Garantie nicht
jede auflockernde Veränderung des Sonn- und Feiertagsschutzes verbiete. Die
Bedürfnisse, insbesondere das Ruhebedürfnis, hätten sich gewandelt und
konkurrierten heute mit anderen Bedürfnissen. Die religiöse Zweckbestimmung des
Sonntags sei in den Hintergrund getreten. Einschränkungen der institutionellen
Garantie könnten daher leichter begründet werden. Nicht nur das Unverzichtbare,
das unbedingt Erforderliche, sondern auch andere plausible gesetzgeberische
Intentionen wie das Bemühen, das Freizeitangebot oder die wirtschaftliche
Situation zu verbessern, könnten eine Einschränkung des Sonntagsschutzes
rechtfertigen. Dem genügten die angegriffenen Regelungen. Ebenso schütze
Art. 139 WRV davor, dass die Institution bis auf eine „wertlose Hülse“
ausgehöhlt werde. Davon könne vorliegend offensichtlich keine Rede
sein.

85

Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers sei im Übrigen nur durch
einen unantastbaren Kernbestand der Sonn- und Feiertagsruhe beschränkt:
Einerseits betreffe dies die Anzahl der geschützten Sonn- und Feiertage und den
Sieben-Tage-Rhythmus, andererseits das Regel-Ausnahme-Verhältnis von Arbeitsruhe
und Abwesenheit von werktäglicher Geschäftigkeit zu Sonntagsarbeit. Soweit die
Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang rügten, es werde ihnen durch die
Ladenöffnung an fast einem Fünftel aller Sonntage unzumutbar erschwert,
Gottesdienste und sonstige religiöse Veranstaltungen abzuhalten, könne dem schon
im Ansatz nicht gefolgt werden. Die Ladenöffnungsregelung stelle kein Gebot dar,
die Verkaufsstellen aufzusuchen und Gottesdienste nicht zu besuchen, sondern
trage lediglich einer geänderten sozialen Wirklichkeit Rechnung, namentlich
geänderten Freizeitwünschen der Bürger, indem sie den Bürgern die Möglichkeit
einräume, an Sonn- und Feiertagen Verkaufsstellen aufzusuchen. Diese Möglichkeit
sei auf zehn Sonn- und Feiertage beschränkt und an sechs dieser Tage auch noch
zeitlich begrenzt. Das gebotene Regel-Ausnahme-Verhältnis werde angesichts der
geringen Zahl der Sonn- und Feiertage, an denen die Ladenöffnung erlaubt sei,
und der zeitlichen Beschränkung der Öffnung nicht verletzt. Dadurch, dass
lediglich an vier Sonntagen eine ganztägige Ladenöffnung zulässig sei, nähmen
die Sonntage nicht werktäglichen Charakter an. Eine bloße Zunahme der
werktäglichen Prägung begründete noch keinen Verstoß gegen den Kernbestand der
Sonn- und Feiertagsruhe.

86

Der weltanschaulich-religiösen Komponente des Art. 139 WRV
habe der Landesgesetzgeber ausreichend Rechnung getragen, indem er die Öffnung
von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich verboten und zudem die
Öffnung an sechs von zehn verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen zeitlich begrenzt
und gerade die Hauptgottesdienstzeiten von der Ladenöffnung ausgenommen
habe.

87

Die Entscheidung des Berliner Landesgesetzgebers bewege sich im
Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit. Bei der Ausgestaltung des Schutzes der Sonn-
und Feiertage müsse der Gesetzgeber unter Berücksichtigung des nach
Art. 139 WRV gebotenen Regel-Ausnahme-Verhältnisses einen Ausgleich unter
anderem mit dem durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Interesse der
Verbraucher am Einkaufen und der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
Berufsausübungsfreiheit der Ladeninhaber treffen. Hierbei komme ihm ein weiter
Spielraum zu. Anerkannt sei, dass grundsätzlich nicht nur aus gesellschaftlichen
und technischen Gründen notwendige Arbeiten gestattet seien, sondern auch
Arbeiten, welche dem Freizeitbedürfnis der Bevölkerung zugute kämen. Bei solchen
„Arbeiten für den Sonntag“ könne nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts die Abwägung eher für die Ladenöffnung ausfallen als
bei „Arbeiten trotz des Sonntags“. Allerdings bestehe auch dann kein absolutes
Verbot. Die angegriffenen Regelungen verstießen daher nur dann gegen
Art. 139 WRV, wenn der Gesetzgeber verpflichtet wäre, sie zu unterlassen,
weil der durch sie bewirkte Eingriff in die Sonn- und Feiertagsruhe nicht durch
plausible Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und unverhältnismäßig wäre.
Davon sei nicht auszugehen. Die Handlungsfreiheit der Verbraucher und die
Berufsausübungsfreiheit der Ladeninhaber legitimiere die Ausnahmeregelung sowohl
einzeln als auch in ihrer Gesamtschau. Die Regelungen seien zum Schutz dieser
Rechtsgüter geeignet, erforderlich und unter Berücksichtigung des durch
Art. 139 WRV vorgegebenen Regel-Ausnahme-Verhältnisses auch angemessen.
Dies gelte insbesondere, wenn man die geänderten Einkaufsgewohnheiten der
Bevölkerung berücksichtige: Für breitere Teile der Bevölkerung habe das
Einkaufen an Sonn- und Feiertagen, insbesondere auch an Adventssonntagen, seinen
werktäglichen Charakter verloren und sei zu einer der Erholung dienenden
Freizeitbeschäftigung geworden, so dass die Ladenöffnung dazu tendiere, zu einer
„Arbeit für den Sonntag“ zu werden. Selbst wenn man das anders sehe, komme den
geänderten Einkaufsgewohnheiten zusammen mit dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel
der Stimulierung der Wirtschaft jedenfalls solches Gewicht zu, dass es die
Einschränkung des Sonn- und Feiertagsschutzes in dem beschränkten Umfang
rechtfertige.

88

Dies treffe auch für die einzelnen Regelungen zu. Die Ladenöffnung
an allen Adventssonntagen sei nicht zu beanstanden. Art. 139 WRV lasse sich
nicht entnehmen, dass stets alternierend einem Sonntag, an dem zeitlich
beschränkt eine Ladenöffnung zulässig ist, ein verkaufsfreier Sonntag folgen
müsse. Dem von Art. 139 WRV verfolgten Ziel der Arbeitsruhe zugunsten der
Arbeitnehmer im Einzelhandel habe der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen,
dass gemäß § 7 Abs. 5 BerlLadÖffG Arbeitnehmer nur an zwei
Adventssonntagen im Jahr beschäftigt werden dürfen. Zwar hätten die
Adventssonntage im Kirchenjahr einen hervorragenden Platz. Dem stehe aber
gegenüber, dass der Einzelhandel im Weihnachtsgeschäft einen beachtlichen Teil
des Umsatzes erziele, und deshalb besonderes Interesse an der Ladenöffnung habe,
mit dem das gesteigerte Interesse der Bevölkerung an Sonntagseinkäufen im Advent
gegebenenfalls im familiären Rahmen korrespondiere. Zudem habe der Berliner
Gesetzgeber die Hauptgottesdienstzeiten von der Ladenöffnung ausgespart. Die in
§ 4 Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG geregelte Ladenöffnung an
Weihnachten, wenn der 24. Dezember auf einen Adventssonntag fällt, sei nicht zu
beanstanden, weil lediglich der Verkauf bestimmter Waren gestattet sei und zudem
die Öffnungszeiten entsprechend den Interessen der Beschwerdeführer auf die Zeit
von 7.00 bis 14.00 Uhr beschränkt seien. Die Regelung des Verkaufs von leicht
verderblichem Obst und Gemüse durch den Erzeuger (§ 4 Abs. 2 Nr. 1
BerlLadÖffG) spiele für die Adventssonntage keine nennenswerte
Rolle.

89

Die weiteren Regelungen der Ladenöffnung bedürften keiner
Einzelbetrachtung. Die Ausnahmeregelungen seien überdies sachlich noch
eingeschränkt durch die Voraussetzungen des „öffentlichen Interesses“
beziehungsweise des „besonderen Ereignisses“. Zudem hätten sich entsprechende
Vorläufer schon in § 14 und § 23 LadSchlG gefunden. Die Rechtslage des
Berliner Ladenöffnungsgesetzes sei demgegenüber sogar enger, weil die Zahl der
verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage anders als in § 23 LadSchlG beschränkt
sei.

90

2. Die Regierung des Landes Brandenburg hat sich lediglich zu
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG
geäußert, da nur diese Bestimmungen dem brandenburgischen Landesrecht ähnelten.
Diese Vorschriften würden den verfassungsrechtlichen Maßgaben gerecht. Durch sie
werde weder der Kernbereich des Sonn- und Feiertagsschutzes noch das
verfassungsrechtlich verbürgte Regel-Ausnahme-Verhältnis hinsichtlich der
Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen angetastet.

91

3. Die Thüringer Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerden
für zulässig und begründet. Die Beschwerdeführer würden durch die angegriffenen
Gesetzesbestimmungen in ihrem Grundrecht auf Religionsausübungsfreiheit aus
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verletzt. Die Ausgestaltung des Sonn- und
Feiertagsschutzes genüge nicht mehr dem Gebot an den Gesetzgeber, einen
absoluten Kernbereich der Sonn- und Feiertagsruhe zu schützen. Die Regelungen in
§ 6 Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG verstießen zudem gegen das
Grundrecht der Beschwerdeführer auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes
gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, denn es sei vom Zufall abhängig, ob die
Beschwerdeführer Kenntnis von der Anzeige des Verkaufsstelleninhabers gegenüber
dem zuständigen Bezirksamt erhielten und gegebenenfalls das Nichteinschreiten
der Behörde gerichtlich überprüfen lassen könnten.

92

4. Das Bundesverwaltungsgericht hat mitgeteilt, nach Inkrafttreten
der so genannten Föderalismusreform I mit der Änderung des Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG sei der für das Wirtschaftsverwaltungsrecht
zuständige 6. Revisionssenat nicht mit Verfahren aus dem Gebiet des
Ladenschlussrechts befasst gewesen. Der früher für das genannte Rechtsgebiet
zuständige 1. Revisionssenat habe sich in mehreren Entscheidungen mit
Fragen des Bundesgesetzes über den Ladenschluss befasst. Einen gewissen Bezug zu
den mit den vorliegenden Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen wiesen
mehrere, im Einzelnen aufgeführte Entscheidungen auf. Von einer weiteren
Stellungnahme hat das Bundesverwaltungsgericht abgesehen.

93

5. Die Deutsche Bischofskonferenz hält die Verfassungsbeschwerden
für zulässig und begründet. Sie verweist auf die Beschwerdeschriften und hebt
ergänzend hervor, dass das angegriffene Gesetz den Schutz des Sonntags und der
Feiertage in verfassungsrechtlich nicht mehr erträglicher Weise
zurückdränge.

94

6. Die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD) stimmt dem Inhalt
der Beschwerdeschrift der Evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische
Oberlausitz in vollem Umfang zu und schließt sich auch den Überlegungen in der
Beschwerdeschrift des Erzbistums Berlin an.

95

7. Der Bund Freireligiöser Gemeinden Deutschlands und der
Dachverband Freier Weltanschauungsgemeinschaften e.V. haben gleich lautende
Stellungnahmen abgegeben. Sie sind der Auffassung, die Verfassungsbeschwerden
seien abzuweisen, da die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten verletzt seien.
Eine kirchliche Deutungshoheit der Sonn- und Feiertage sei im weltanschaulich
neutralen Staat abzulehnen.

96

8. Der Verein Deutsche Unitarier Religionsgemeinschaft e.V. hat
geäußert, von staatlicher Seite sollten wiederkehrende Zeiten sichergestellt
werden, die dem Einzelnen Ruhe und Besinnung, Zeiten des religiösen Erlebens
oder auch Erlebnisse in Gemeinschaften erlaubten. Dies könne aber in
verschiedenen Formen, nicht nur durch Sonntagsruhe oder Feiertagsschutz
erfolgen, wobei dem gesellschaftlichen Wandel Rechnung getragen werden müsse.
Traditionell kirchliche Feiertage zu schützen, sei angesichts der Verpflichtung
des Staates zur weltanschaulichen Neutralität nicht die Aufgabe des
Staates.

97

9. Nach Auffassung der Giordano-Bruno-Stiftung können die
Verfassungsbeschwerden keinen Erfolg haben. Art. 139 WRV beinhalte nur
einen objektivrechtlichen Sonntagsschutz mit weitem Spielraum des Gesetzgebers.
Auch auf die Gewährleistung seines Kernbereichs bestehe kein subjektiver
Rechtsanspruch. Deshalb seien die Verfassungsbeschwerden unzulässig. Zudem lasse
sich selbst bei einer umfassenden objektivrechtlichen Prüfung des angegriffenen
Gesetzes kein Verfassungsverstoß feststellen. Von jährlich 52 Sonntagen
blieben mindestens 44 von gravierender „werktäglicher Geschäftigkeit“ frei. An
den vier Adventssonntagen dürften Verkaufsstellen nur von 13.00 bis
20.00 Uhr geöffnet sein. Der absolut geschützte Kernbereich der
institutionellen Garantie des Art. 139 WRV sei daher nicht
berührt.

98

10. Der Humanistische Verband Deutschlands
- Bundesverband - trägt vor, die Verfassungsbeschwerden verkürzten den
Schutz des Sonntags unzulässig auf eine christlich-religiöse Schutzvorschrift,
was schon dem Wortlaut des Art. 139 WRV widerspreche. Der Sonntag sei kein
speziell christlicher Feiertag. Art. 139 WRV enthalte lediglich eine
objektivrechtliche Institutsgarantie ohne subjektive Berechtigung. Das
angegriffene Gesetz nehme auch nicht die Möglichkeit zum Kirchgang. Im Übrigen
müssten die soziologischen Determinanten im Lande Berlin berücksichtigt werden.
Die christlichen Kirchen vereinten nicht die Mehrheit der Berliner unter sich.
Die Regelungen des Berliner Ladenöffnungsgesetzes seien verfassungsgemäß, da das
Recht auf Religionsausübung für jede gläubige Minderheit gewährleistet
sei.

99

11. Nach Auffassung der Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und
Großbetriebe des Einzelhandels e.V. (BAG) fehlt es den Beschwerdeführern bereits
an einem subjektiven Recht zur Geltendmachung ihrer Ansprüche. Dessen ungeachtet
tasteten die angegriffenen Regeln des Berliner Ladenöffnungsgesetzes nicht den
Kernbestand der Sonn- und Feiertagsruhe an. Vielmehr stellten sie einen
interessengerechten Ausgleich zwischen den Erholungs- und Freizeitbedürfnissen
der Bevölkerung und dem Grundsatz der Arbeitsruhe her, ohne dabei das
Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen werktäglicher Beschäftigung und sonntäglicher
Arbeitsunterbrechung zu berühren. Im Übrigen diene die Neugestaltung der
Ladenschlusszeiten sowohl der Ausübung von Grundrechten der Ladeninhaber als
auch der Angestellten und Dritter sowie der Berücksichtigung übergreifender und
verfassungsrechtlich legitimierter gesellschaftlicher und ökonomischer
Interessen der Allgemeinheit. Die Berücksichtigung dieser Rechte und Interessen
lasse einen etwaigen Eingriff in Grundrechte der Beschwerdeführer in jedem Fall
als gerechtfertigt erscheinen.

100

Die Bundesarbeitsgemeinschaft weist zudem darauf hin, dass eine
stichprobenartige Umfrage unter den mittelständischen Einzelhandelsunternehmen
in Berlin ergeben habe, dass 14 % der befragten Geschäftsinhaber erklärt
hätten, speziell im Hinblick auf die erweiterten Ladenöffnungszeiten neue
Angestellte eingestellt zu haben. Sie betont, dass mit der Neuregelung der
Ladenöffnungszeiten die von ihr für gleichheitswidrig erachtete Bevorzugung von
Einzelhändlern an privilegierten Standorten wie Tankstellen, Raststätten,
Flughäfen und Bahnhöfen sowie die Bevorzugung des Online-Handels deutlich
abgemildert worden sei.

101

12. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA)
ist der Ansicht, die Ausgestaltung der Ladenöffnungszeiten stelle keinen Verstoß
gegen die aus Art. 139 WRV in Verbindung mit Art. 140 GG folgende
Pflicht des Staates zur Gewährleistung der Sonntagsruhe dar. Der Berliner
Gesetzgeber bewege sich innerhalb seines Ausgestaltungsspielraums. Die
Vorschriften seien weder einzeln noch in ihrer Zusammenschau
verfassungswidrig.

102

13. Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag enthält sich einer
eigenen Stellungnahme, weil die von den einzelnen Industrie- und Handelskammern
geäußerten wirtschaftsbezogenen Positionen im konkreten Fall so unterschiedlich
seien, dass ein klarer Trend nicht erkennbar sei.

103

So sei die Industrie- und Handelskammer Berlin der Auffassung, die
Ladenöffnung diene der Befriedigung von Freizeitbedürfnissen und stelle damit
als „Arbeit für den Sonntag“ eine privilegierte Ausnahme vom Gebot der
Arbeitsruhe dar. Zu berücksichtigen sei auch die Sonderrolle Berlins als
Hauptstadt und Touristenmetropole. Der Kernbestand des Sonn- und
Feiertagsschutzes werde durch die maßvolle Freigabe des Einzelhandels nicht
angetastet.

104

Die Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern des
Landes Brandenburg vertrete die Ansicht, ein weitgehendes Verbot der Arbeit an
Sonn- und Feiertagen schade dem Standort Deutschland, seiner Wirtschaft und
seinen Bürgern. Das Arbeitszeitgesetz biete hinreichende
Schutzmöglichkeiten.

105

Die Industrie- und Handelskammer zu Köln verweise auf die wichtige
Funktion der verkaufsoffenen Sonntage für den Einzelhandel sowie für die
Vitalität der Innenstädte. Für den innerstädtischen Einzelhandel eines
Oberzentrums seien verkaufsoffene Sonntage geradezu notwendig, um sich im
nationalen und internationalen Standortwettbewerb zu behaupten.

106

14. Der Hauptverband des Deutschen Einzelhandels (HDE) hält die
Regelungen des Berliner Ladenöffnungsgesetzes für verfassungskonform. Die
Verfassungsbeschwerden seien unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Es fehle
den Beschwerdeführern schon an der Beschwerdebefugnis, denn sie seien nicht
selbst und zumindest teilweise nicht unmittelbar von den angegriffenen Normen
betroffen. Die mögliche Verletzung eines Grundrechts sei nicht dargetan.
Teilweise unzulässig seien die Verfassungsbeschwerden darüber hinaus, weil die
Beschwerdeführer zunächst den Rechtsweg zu den Fachgerichten beschreiten
müssten. Unabhängig davon seien die Beschwerdeführer aber auch sachlich nicht in
ihren Grundrechten verletzt.

107

15. Nach Auffassung des Christlichen Gewerkschaftsbunds (CGB) dient
der Sonn- und Feiertagsschutz des Art. 139 WRV im Schwerpunkt dem
religiös-gemeinschaftlichen Aspekt, der „seelischen Erhebung“, und weniger der
körperlichen Erholung. Dies ergebe sich aus dem Kontext der Bestimmung. Unter
Berücksichtigung dieses Umstands konkretisiere Art. 139 WRV die in
Art. 4 GG manifestierte Religionsfreiheit. Untermauert werde dies durch die
christlich geprägte Bedeutung des Sonntags in der abendländischen Kultur. Das
angegriffene Gesetz hebele den Schutz der Sonn- und Feiertage aus und verletze
dessen Kernbereich. Den Verfassungsbeschwerden sei stattzugeben.

108

16. Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di und der
Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) teilen die Rechtsauffassung der
Beschwerdeführer und unterstützen die Verfassungsbeschwerden in einer
gemeinsamen Stellungnahme. Im Interesse der Verwirklichung der
verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Sonn- und Feiertagsschutz sei es notwendig,
den Kirchen die Möglichkeit zur effektiven Durchsetzung des Sonn- und
Feiertagsschutzes zu eröffnen. Die angegriffenen Vorschriften seien schon
deshalb verfassungswidrig, weil das Land keine Kompetenz zur Regelung der
arbeitsschutzrechtlichen Aspekte des Ladenschlusses habe. Ferner stellten die
angegriffenen Regelungen einen nicht gerechtfertigten Eingriff in den gemäß
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV garantierten Schutz der
Sonn- und Feiertagsruhe dar. Sie seien weder geeignet noch erforderlich, um die
vom Gesetzgeber verfolgten Ziele zu erreichen. Im Übrigen seien sie wegen der
gravierenden Folgen auch nicht angemessen. Hinzu komme, dass auch der Schutz der
Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) und die körperliche Unversehrtheit der
Arbeitnehmer (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) beeinträchtigt
würden.

109

Im Übrigen heben die Gewerkschaft ver.di und der Deutsche
Gewerkschaftsbund hervor, die Eignung der vom Landesgesetzgeber getroffenen
Regelung, das verfolgte Ziel zu erreichen, nämlich zusätzliche Arbeitsplätze zu
schaffen und die wirtschaftliche Entwicklung positiv zu beeinflussen, begegne
erheblichen Zweifeln. Diese Ziele seien schon bei früheren Ausweitungen der
Ladenöffnungszeiten genannt, aber verfehlt worden. So habe insbesondere die
Verlängerung der Ladenöffnungszeiten an Samstagen bis 20.00 Uhr seit dem
Jahr 2003 bis zum Jahr 2007 lediglich zu einer Umsatzsteigerung von 0,2 %
geführt. Zugleich sei die Zahl der Beschäftigten um 3,2 % zurückgegangen.
Besonders gravierend sei die Entwicklung bei den Vollzeitbeschäftigten. Deren
Zahl sei seit 2003 um 10,5 % gesunken, während der Anteil geringfügig
entlohnter Beschäftigter um 4,9 % und der Anteil von Teilzeitbeschäftigten
um 5,9 % gestiegen sei. Diese Zahlen zeigten, dass eine Verlängerung der
Ladenöffnungszeiten nicht die erhofften positiven Effekte nach sich ziehe. Die
Veränderung der Öffnungszeiten habe keine Erhöhung des Konsums zur Folge,
verursache aber höhere Betriebskosten. Regelmäßig würden diese durch
Einsparungen bei den Personalkosten kompensiert, was zu einer Ausweitung
geringfügig entlohnter Beschäftigung zulasten sozialversicherungspflichtiger
Beschäftigung führe. Im Ergebnis würden lediglich die Kundenströme verlagert,
zugunsten der großen Einkaufszentren und der Innenstädte von Großstädten,
zulasten kleinerer Einzelhandelsgeschäfte und der Geschäfte in Klein- und
Mittelstädten sowie in städtischen Randlagen. Ziel des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes sei gerade, die Kundenströme aus den umliegenden Gebieten
abzuziehen und die Kaufkraft nach Berlin zu verlagern. Diese Konkurrenzsituation
könne dazu führen, dass benachbarte Regionen zulasten des Sonn- und
Feiertagsschutzes um die liberaleren Öffnungszeiten
wetteiferten.

110

Weiter weisen die Gewerkschaften darauf hin, dass die Arbeitszeiten
der Beschäftigten weit über die Öffnungszeiten der Geschäfte hinausgingen, weil
die Ladenöffnung umfangreiche Vor- und Nacharbeiten erfordere. Ferner betonen
sie die Bedeutung der durch die kollektiv freien Tage bewirkten gleichen Taktung
des sozialen Lebens. Erst diese Synchronisation der Freizeit schaffe die
Möglichkeit, sich dem Leben in der Familie, in der Ehe, den Vereinen, den
Gemeinden und damit Grundelementen des sozialen Zusammenlebens zuzuwenden. Die
Veränderung der Öffnungszeiten führe zu einer entsprechenden Veränderung der
Rhythmizität von Arbeit und Freizeit, verbunden mit einer Desynchronisation von
biologischen und sozialen Rhythmen. Die Abweichung von den Normal- und
Standardarbeitszeiten führe zu einer Erhöhung des Risikos von Beeinträchtigungen
im physiologischen wie im psychosozialen Bereich, und zwar nicht nur für die
Betroffenen selbst, sondern auch für deren Familienangehörige.

111

Zur Beschäftigtenstruktur im Einzelhandel führen die Gewerkschaften
aus, dass zum 31. März 2007 im Einzelhandel insgesamt - allerdings
deutschlandweit - von etwa 2 Millionen Beschäftigten mehr als zwei Drittel,
nämlich 1,4 Millionen, weiblich gewesen seien. Von den im Handel insgesamt
(Einzel- und Großhandel) zu diesem Stichtag beschäftigten Frauen sei etwa die
Hälfte jünger als 40 Jahre und rund drei Viertel jünger als 50 Jahre. Die Anzahl
von beschäftigten Frauen unter 50 Jahren liege im Einzelhandel bei etwa
75 % und sei besonders groß. Diese Gruppe sei aber gerade im Hinblick auf
die mit der Sonn- und Feiertagsruhe verfolgten sozialen Zwecke besonders
sensibel. Personen in dieser Altersgruppe hätten typischerweise häufig Kinder,
die noch nicht volljährig und selbständig seien. Traditionell komme der größere
Teil der Kinderbetreuung und der Versorgung des Haushaltes noch immer den Frauen
zu. Sie seien daher in besonderer Weise betroffen.

112

Schließlich weisen die Gewerkschaften auch auf die Folgen der Sonn-
und Feiertagsöffnung für andere Bereiche hin, etwa in der Zulieferindustrie und
im Bereich der Infrastruktur. Besonders kritisch sehen die Gewerkschaften die
Ladenöffnung an den Adventssonntagen. Die Beschäftigten im Einzelhandel
bedürften gerade in der Vorweihnachtszeit wegen der besonderen Belastungen durch
das Weihnachtsgeschäft noch dringlicher der Erholungsphase am
Wochenende.

113

Die angegriffenen Regelungen seien nach allem weder geeignet noch
erforderlich, die vom Landesgesetzgeber verfolgten Ziele zu erreichen. Sie seien
unverhältnismäßig, weil die mit der Öffnung an Sonn- und Feiertagen verbundenen
Folgen so gravierend seien, dass die verfolgten Ziele solche Ausnahmen nicht
rechtfertigen könnten. Neben der Religionsfreiheit sei zugleich der Schutz der
Familie im Sinne des Art. 6 Abs. 1 GG gefährdet und der Schutz der
körperlichen Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
beeinträchtigt.

114

17. Die sachkundigen Auskunftspersonen Professor Dr. Knauth und
Professor Dr. Nachreiner haben zu den Auswirkungen von Sonn- und Feiertagsarbeit
auf die Beschäftigten und deren Angehörige aus arbeits- und
sozialwissenschaftlicher Sicht Stellungnahmen abgegeben.

IV.

115

In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die
Beschwerdeführer, das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin, der
Handelsverband Berlin-Brandenburg e.V., die Bundesarbeitsgemeinschaft der
Mittel- und Großbetriebe des Einzelhandels e.V., der Hauptverband des Deutschen
Einzelhandels, die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, die Deutsche
Bischofskonferenz und der Rat der Evangelischen Kirche in Deutschland sowie die
sachkundigen Auskunftspersonen Professor Dr. Knauth und Professor Dr.
Nachreiner.

116

Die Vertreter des Abgeordnetenhauses und des Senats von Berlin
haben die Ansicht vertreten, dass das Berliner Ladenöffnungsgesetz den
Sonntagsschutz gegenüber der Rechtslage nach dem Ladenschlussgesetz des Bundes
nicht verschlechtert, sondern sogar verstärkt habe. Denn die Bezirksämter hätten
nach früherer Rechtslage gestützt auf § 23 LadSchlG zahlreiche Ausnahmen
vom Verbot der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen zugelassen. Die neue
gesetzliche Regelung sehe eine solche allgemeine Ausnahmeregelung hingegen nicht
vor. Im neuen Gesetz habe man die Zahl der für eine Freigabe offenen Sonn- und
Feiertage auf eine absolute Höchstzahl begrenzt und zudem die Schwierigkeiten
und Unwägbarkeiten, welche die Anwendung des § 23 LadSchlG mit sich
gebracht habe, beseitigt.

B.

117

Die zulässigen Verfassungsbeschwerden haben in der Sache teilweise
Erfolg.

I.

118

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Die beschwerdeführenden,
öffentlichrechtlich verfassten Religionsgemeinschaften sind beschwerdefähig und
beschwerdebefugt (1.). Das Gebot der Rechtswegerschöpfung steht der Zulässigkeit
nicht entgegen (2.).

119

1. Die Beschwerdeführer sind als juristische Personen ungeachtet
ihrer öffentlichrechtlichen Organisationsform hinsichtlich des Grundrechts der
Religionsfreiheit beschwerdefähig (vgl. BVerfGE 42, 312 <321 f.>; 53,
366 <387 f.>) und auch beschwerdebefugt. Sie machen geltend, durch
die angegriffenen Normen in einem verfassungsbeschwerdefähigen Recht (vgl.
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG), nämlich
in Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und
Art. 139 WRV selbst, unmittelbar und gegenwärtig verletzt zu sein. Dies
erscheint als möglich (vgl. BVerfGE 94, 49 <84>; siehe auch BVerfGE 28, 17
<19>; 52, 303 <327>; 65, 227 <232 f.>; 89, 155
<171>).

120

a) Ein Betroffensein in einem eigenen Grundrecht wäre von
vornherein ausgeschlossen, wenn auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts bereits entwickelte Grundsätze zur Reichweite des
Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG angewandt
werden könnten und auf deren Grundlage eine Verletzung dieses Grundrechts in
Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV ohne weiteres zu verneinen
wäre (vgl. BVerfGE 110, 274 <287 ff.> zu Art. 12 Abs. 1 GG). Die
Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist hingegen dann gegeben, wenn die
Verfassungsbeschwerde eine bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht
entschiedene, offene verfassungsrechtliche Frage aufwirft (vgl. BVerfGE 94, 49
<84>; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 92
Rn. 50), die die Annahme eines verfassungsbeschwerdefähigen Rechts jedenfalls
nicht von vornherein ausschließt. Das ist hier hinsichtlich der Frage eines
etwaigen Überwirkens der objektivrechtlichen Schutzgarantie des Art. 140 GG
in Verbindung mit Art. 139 WRV auf das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1
und 2 GG im Sinne einer Konkretisierung und Stärkung des Grundrechtsschutzes der
Fall.

121

Die Beschwerdeführer werfen die Frage auf, ob und inwieweit sich
Religionsgemeinschaften im Wege einer Verfassungsbeschwerde auf die
verfassungsrechtliche Sonn- und Feiertagsgarantie des Art. 139 WRV berufen
können. Es handelt sich hierbei um einen in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts noch nicht geklärten Problemkreis, da bislang nur die
Wirkung des Art. 139 WRV gegenüber Grundrechtsträgern beurteilt wurde, die
sich in ihrer Berufsausübungsfreiheit eingeschränkt sahen und denen an Ausnahmen
vom Sonn- und Feiertagsschutz gelegen war (vgl. BVerfGE 111, 10). Daneben wurde
in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich ausgesprochen,
dass Art. 140 GG selbst keine Grundrechtsqualität beizumessen ist (vgl.
BVerfGE 19, 129 <135>; siehe dazu auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 18. September 1995 - 1 BvR 1456/95 -, NJW 1995, S.
3378 f.). Offen geblieben ist bisher aber, ob und inwieweit gerade
Art. 139 WRV im Zusammenwirken mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG oder anderen
Grundrechten Religionsgemeinschaften oder anderen Betroffenen eine Durchsetzung
des Sonn- und Feiertagsschutzes ermöglicht. Unbeantwortet ist weiter, ob und
inwieweit der Schutzgehalt eines Grundrechts - hier des Art. 4
Abs. 1 und 2 GG - durch den Sonntagsschutz des Art. 139 WRV
(i.V.m. Art. 140 GG) konkretisiert und verstärkt werden kann und dabei die
Gewährleistungen der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung in
die Bestimmung des Schutzgehalts der Grundrechtsnorm einzubeziehen sind.
Bejahendenfalls stellt sich die bislang ebenso ungeklärte Frage, ob es gerade
wegen der Bedeutung des Sonntagsschutzes für die Ladenöffnung konkrete, auch
grundrechtsverbürgte Grenzen für diese gibt und wo sie
verlaufen.

122

Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG steht auch den
Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zu (vgl. nur BVerfGE 24, 236).
Schon nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die
Gewährleistungen der Weimarer Kirchenartikel funktional auf die Inanspruchnahme
und Verwirklichung des Grundrechts der Religionsfreiheit angelegt (vgl. BVerfGE
102, 370 <387>).

123

Danach erscheint eine Verletzung der Beschwerdeführer in einem
durch die Gewährleistung des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139
WRV konkretisierten Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG durch die
gesetzliche Erweiterung der Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen
als möglich.

124

b) Die Beschwerdeführer haben überdies auch hinreichend dargelegt,
selbst betroffen zu sein, obgleich sie nicht unmittelbar Adressaten der
landesgesetzlichen Regelungen über die Verkaufsstellenöffnung sind. Aus ihrem
Vortrag ergibt sich die Möglichkeit eines rechtlich erheblichen Nachteils auch
für sie. Geöffnete Läden und eine Inanspruchnahme des Sonn- oder Feiertages
seitens der Beschwerdeführer zum Zwecke der seelischen Erhebung schließen sich
zwar nicht gänzlich aus. So können auch während der Ladenöffnungszeiten
Gottesdienste oder andere religiöse Veranstaltungen abgehalten oder diese
gegebenenfalls auf Tageszeiten verlegt werden, zu denen die Geschäfte noch nicht
oder nicht mehr geöffnet haben. Eine Selbstbetroffenheit der Beschwerdeführer
kommt aber unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass sich durch die in Rede
stehenden Ladenöffnungszeiten generell der Charakter der Sonn- und Feiertage als
Tage der Arbeitsruhe, aber auch der Besinnung verändert, weil diese Tage auch in
ihrer Ganzheit als Tage der Ruhe und der seelischen Erhebung religiöse Bedeutung
für die Beschwerdeführer haben („… am siebten Tage sollst Du ruhen, ...“; vgl.
in der Bibel Ex 23, 12; dazu weiter Dtn 5, 12-14 und in den Zehn Geboten Ex 20,
8-11). Das gilt jedenfalls auf der Grundlage der Annahme einer Konkretisierung
des Schutzgehalts des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG durch Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV, auf die sich die Beschwerdeführer
berufen.

125

c) Die Beschwerdeführer sind durch die in Rede stehenden Normen
zudem gegenwärtig betroffen, weil das Berliner Ladenöffnungsgesetz in Kraft ist.
Die unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführer folgt daraus, dass die
angegriffenen Vorschriften über die Möglichkeit der Verkaufsstellenöffnung an
den Adventssonntagen (§ 3 Abs. 1 Alternative 2 BerlLadÖffG) keines weiteren
Vollzugsaktes bedürfen, also so genannte selbstvollziehende Gesetzesnormen sind
(vgl.
BVerfGE 109, 279 <306 f.> m.w.N.). Das gilt auch für die
Bestimmungen in § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG.
Soweit die Regelungen des § 6 Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG jeweils noch
einer Umsetzung bedürfen, also einer Allgemeinverfügung oder einer vorherigen
Anzeige mit folgender Duldung seitens der Verwaltung, steht dies der Annahme
unmittelbaren Betroffenseins nicht entgegen. Von den Anzeigen der
Verkaufsstellen werden die Beschwerdeführer zumeist nicht rechtzeitig Kenntnis
erlangen. Angesichts der Kumulation der im Gesetz an verschiedenen Stellen
angelegten Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen ist eine
unmittelbare Betroffenheit auch durch § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG kraft
Sachzusammenhangs gegeben.

126

2. Das Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG) und der Grundsatz der Subsidiarität stehen der Zulässigkeit
der Verfassungsbeschwerden nicht entgegen.

127

a) Gegen die „selbstvollziehenden“ Bestimmungen der § 3
Abs. 1 Alternative 2, § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2
Nr. 1 BerlLadÖffG, welche die Öffnungen an den vier Adventssonntagen sowie
für den Verkauf von leicht verderblichem Obst und Gemüse und für einen auf den
Sonntag fallenden Heiligabend betreffen, ist für die Beschwerdeführer kein
wirkungsvoller Rechtsschutz außerhalb des Verfassungsbeschwerdeverfahrens
gegeben.

128

b) Hinsichtlich der Regelung der mit einer Anzeigepflicht
verbundenen Befugnis der Verkaufsstellen zur Öffnung aus besonderem Anlass
(§ 6 Abs. 2
BerlLadÖffG) besteht ebenso wenig ein wirkungsvoller
fachgerichtlicher Rechtsschutz. Die erforderlichen Anzeigen, die sechs Tage vor
der beabsichtigten Ladenöffnung zu erfolgen haben, müssen den Beschwerdeführern
nicht zur Kenntnis gebracht werden.

129

c) Wegen der Möglichkeit, vier Sonn- und Feiertage durch
Allgemeinverfügung aufgrund des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG für die
Verkaufsstellenöffnung freizugeben, ist den Beschwerdeführern eine Verweisung
auf den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht zumutbar. Sie erstreben eine
verfassungsgerichtliche Überprüfung des Normenkomplexes der § 3 Abs. 1
Alternative 2, § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 1,
§ 6 Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG insgesamt; die anderen Vorschriften
können aber nicht ohne den damit im Sachzusammenhang stehenden § 6
Abs. 1 BerlLadÖffG erschöpfend beurteilt werden.

II.

130

Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise begründet. Das
Schutzkonzept, das den Regelungen zur Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen im
Land Berlin zugrunde liegt, wird der Schutzverpflichtung des Landesgesetzgebers
aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in seiner Konkretisierung durch Art. 139
WRV (i.V.m. Art. 140 GG) nicht hinreichend gerecht.

131

Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG wird in seiner
Bedeutung als Schutzverpflichtung des Gesetzgebers (1.) durch den
objektivrechtlichen Schutzauftrag für den Sonn- und Feiertagsschutz aus
Art. 139 WRV (i.V.m. Art. 140 GG) konkretisiert, der neben seiner
weltlich-sozialen Bedeutung in einer religiös-christlichen Tradition wurzelt
(2.). Danach ist ein Mindestniveau des Schutzes der Sonntage und der gesetzlich
anerkannten - hier der kirchlichen - Feiertage durch den Gesetzgeber
zu gewährleisten (3.). Dem genügt das Berliner Sonn- und Feiertagsschutzkonzept
nicht in jeder Hinsicht. Die dort vorgesehene Möglichkeit der Ladenöffnung an
allen vier Adventssonntagen ist mit den Mindestanforderungen an einen auch
grundrechtsverbürgten Schutz nicht mehr in Einklang zu bringen. Die Regelung
über die Öffnung aufgrund Allgemeinverfügung an vier weiteren Sonn- und
Feiertagen trägt nur bei einschränkender Auslegung den Erfordernissen des vom
Gesetzgeber zu gewährleistenden Mindestschutzes Rechnung (4.). Im Übrigen halten
die angegriffenen Bestimmungen im Rahmen des vom Landesgesetzgeber verfolgten
Schutzkonzepts verfassungsrechtlicher Prüfung stand (5.).

132

1. Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ist hier in
seiner Bedeutung als Schutzverpflichtung des Staates betroffen.

133

Das Berliner Ladenöffnungsgesetz greift weder gezielt in die
Religionsfreiheit der Beschwerdeführer ein, noch liegt in den verschiedenen
Bestimmungen und Optionen zur Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen das
„funktionale Äquivalent“ eines Eingriffs. Es richtet sich mit den hier
angegriffenen Vorschriften an die Verkaufsstelleninhaber und eröffnet diesen
Möglichkeiten zur Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen.

134

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft
sich der Grundrechtsschutz nicht in seinem klassischen Gehalt als subjektives
Abwehrrecht gegenüber staatlichen Eingriffen. Aus Grundrechten ist vielmehr auch
eine Schutzpflicht des Staates für das geschützte Rechtsgut abzuleiten, deren
Vernachlässigung von dem Betroffenen mit der Verfassungsbeschwerde geltend
gemacht werden kann (vgl. BVerfGE 92, 26 <46>; ähnlich BVerfGE 56, 54
<80 f.>; 77, 170 <215>; 79, 174 <202>). Auch die
Religionsfreiheit beschränkt sich nicht auf die Funktion eines Abwehrrechts,
sondern gebietet auch im positiven Sinn, Raum für die aktive Betätigung der
Glaubensüberzeugung und die Verwirklichung der autonomen Persönlichkeit auf
weltanschaulich-religiösem Gebiet zu sichern (vgl. BVerfGE 41, 29 <49>).
Diese Schutzpflicht trifft den Staat auch gegenüber den als Körperschaften des
öffentlichen Rechts verfassten Religionsgemeinschaften.

135

Der Staat muss dieser Schutzpflicht durch hinreichende Vorkehrungen
genügen. Aus einer grundrechtlichen Schutzpflicht folgt in der Regel indessen
keine bestimmte Handlungsvorgabe. Die zuständigen staatlichen Organe,
insbesondere der Gesetzgeber, haben vielmehr zunächst in eigener Verantwortung
zu entscheiden, wie sie ihre Schutzpflichten erfüllen. Es ist grundsätzlich
Sache des Gesetzgebers, ein Schutzkonzept aufzustellen und normativ umzusetzen.
Dabei kommt ihm ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum
zu. Das Bundesverfassungsgericht kann die Verletzung einer solchen Schutzpflicht
nur feststellen, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen
sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet
oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn
sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben (vgl. BVerfGE 92, 26
<46>; ähnlich BVerfGE 56, 54 <80 f.>; 77, 170 <215>; 79,
174 <202>).

136

2. Allein aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG lässt sich keine
staatliche Verpflichtung herleiten, die religiös-christlichen Feiertage und den
Sonntag unter den Schutz einer näher auszugestaltenden generellen Arbeitsruhe zu
stellen und das Verständnis bestimmter Religionsgemeinschaften von nach deren
Lehre besonderen Tagen zugrunde zu legen. Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1
und 2 GG erfährt jedoch eine Konkretisierung durch die Sonn- und
Feiertagsgarantie nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV: Die
Sonn- und Feiertagsgarantie wirkt ihrerseits als in der Verfassung getroffene
Wertung auf die Auslegung und Bestimmung des Schutzgehalts von Art. 4 Abs.
1 und 2 GG ein und ist deshalb auch bei der Konkretisierung der grundrechtlichen
Schutzpflicht des Gesetzgebers zu beachten. Art. 139 WRV enthält einen
Schutzauftrag an den Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 87, 363 <393>), der im
Sinne der Gewährleistung eines Mindestschutzniveaus dem Grundrechtsschutz aus
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG insoweit Gehalt gibt.

137

a) Art. 4 GG garantiert in Absatz 1 die Freiheit des
Glaubens, des Gewissens und des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses,
in Absatz 2 das Recht der ungestörten Religionsausübung. Beide Absätze des
Art. 4 GG enthalten ein umfassend zu verstehendes einheitliches Grundrecht
(vgl. BVerfGE 24, 236 <245 f.>; 32, 98 <106>; 44, 37
<49>; 83, 341 <354>; 108, 282 <297>), das auch die
Religionsfreiheit der Korporationen umfasst (vgl. BVerfGE 19, 129 <132>;
24, 236 <245>; 83, 341 <354 f.>).

138

Bei der näheren Bestimmung des Schutzgehalts des Grundrechts aus
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ist auch an die Schutzgarantie des
Art. 139 WRV für den Sonn- und Feiertagsschutz anzuknüpfen. Die durch
Art. 140 GG aufgenommenen Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung und
somit auch Art. 139 WRV sind von gleicher Normqualität wie die sonstigen
Bestimmungen des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 111, 10 <50> m.w.N.). Bei der
Sonn- und Feiertagsgarantie handelt es sich zwar nicht um ein Grundrecht oder
grundrechtsgleiches Recht (vgl. BVerfGE 19, 129 <135>; 19, 206
<218>). Die Gewährleistungen der so genannten Weimarer Kirchenartikel sind
aber funktional auch auf die Inanspruchnahme und Verwirklichung des Grundrechts
der Religionsfreiheit angelegt (vgl. BVerfGE 42, 312 <322>; 102, 370
<387>). Die inkorporierten Kirchenartikel der Weimarer Reichsverfassung,
die mit dem Grundgesetz ein organisches Ganzes bilden (vgl.
BVerfGE 66, 1
<22>; 70, 138 <167>), regeln das Grundverhältnis zwischen Staat und
Kirche (vgl. BVerfGE 42, 312 <322>). Es ist anerkannt, dass zumindest
Teilaspekte dieses Grundverhältnisses auch von Art. 4 GG erfasst werden
(vgl. BVerfGE 42, 312 <322>). Im Kontext des Grundgesetzes sind die
Kirchenartikel auch ein Mittel zur Entfaltung der Religionsfreiheit der
korporierten Religionsgemeinschaften (vgl. BVerfGE 102, 370 <387> zu
Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV; siehe auch BVerfGE 99, 100
<119 ff.> zu Art. 138 Abs. 2 WRV).

139

b) Die funktionale Ausrichtung der so genannten Weimarer
Kirchenartikel auf die Inanspruchnahme des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1
und 2 GG gilt auch für die Gewährleistung der Tage der Arbeitsruhe und der
seelischen Erhebung in Art. 139 WRV, obgleich in dieser Norm selbst der
religiös-christliche Bezug nicht ausdrücklich erwähnt wird. Art. 139 WRV
hat nach seiner Entstehungsgeschichte, seiner systemischen Verankerung in den
Kirchenartikeln und seinen Regelungszwecken neben seiner weltlich-sozialen auch
eine religiös-christliche Bedeutung. Er sichert mit seinem Schutz eine
wesentliche Grundlage für die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen und zugleich
für ein soziales Zusammenleben und ist damit auch Garant für die Wahrnehmung von
Grundrechten, die der Persönlichkeitsentfaltung dienen. Er erweist sich so als
verfassungsverankertes Grundelement sozialen Zusammenlebens und staatlicher
Ordnung und ist als Konnexgarantie zu verschiedenen Grundrechten zu begreifen.
Die Gewährleistung von Tagen der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung ist
darauf ausgerichtet, den Grundrechtschutz - auch im Sinne eines
Grundrechtsvoraussetzungsschutzes - zu stärken und konkretisiert insofern die
aus den jeweils einschlägigen Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten
(vgl. Häberle, Der Sonntag als Verfassungsprinzip, 2. Aufl. 2006, S. 63 f.,
70).

140

Schon die Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt die
Verknüpfung der tradierten religiösen und sozialen Aspekte des Sonn- und
Feiertagsschutzes zutage treten. Bei der Einbringung in der Weimarer
Nationalversammlung hob der Berichterstatter, der Abgeordnete Mausbach
(Zentrumspartei), hervor, die Bestimmung schütze die „öffentliche Sitte“ und die
christliche Tradition und Religionsausübung. Die großen geschichtlichen
Bestandteile der Kultusausübung enthielten aber auch wertvolle Freiheitsrechte
für die Einzelnen; und gerade diese Seite der Sonntagsruhe, die „Schonung der
Freiheit“ und der „sozialen Gleichwertigkeit aller Klassen“, sei darin
angesprochen (vgl. Heilfron, Die Deutsche Nationalversammlung im Jahre 1919, 6.
Band, 1920, S. 4007). Der Religionsbezug des Art. 139 WRV wird bestätigt
durch seine Stellung im Grundrechtsteil der Weimarer Reichsverfassung unter der
Abschnittsüberschrift „Religion und Religionsgesellschaften“. Die Inkorporation
der Weimarer Kirchenartikel in das Grundgesetz war letztlich ein Kompromiss, bei
dessen Findung der überkommene Gewährleistungsgehalt des Art. 139 WRV nicht
mehr zur Debatte stand. Damit setzte sich im Ergebnis die motivische Allianz
zwischen religions- und arbeitsverfassungspolitischen Bestrebungen fort, die
schon das Zustandekommen des Art. 139 WRV bestimmt hatte (vgl. Korioth, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 139 WRV Rn. 9 f.).

141

Art. 139 WRV ist damit ein religiöser, in der christlichen
Tradition wurzelnder Gehalt eigen, der mit einer dezidiert sozialen,
weltlich-neutral ausgerichteten Zwecksetzung einhergeht.

142

c) Soweit Art. 139 WRV an den Sonntag und an die staatlich
anerkannten religiösen Feiertage in ihrer überkommenen christlichen Bedeutung
als arbeitsfreie Ruhetage anknüpft, deckt er sich im lebenspraktischen Ergebnis
in seinen Wirkungen weitgehend mit der sozialen Bedeutung der Sonn- und
Feiertagsgarantie. Er hat insoweit seine Wurzeln im jüdischen Sabbat (Samstag).
Das jüdische Verständnis des Sabbats als heiliger Ruhetag wurde später auf den
Sonntag übertragen (vgl. Bergholz, in: Theologische Realenzyklopädie, Bd. XXXI,
2000, Artikel Sonntag, S. 451 ff.).

143

In der neuzeitlichen Interpretation durch die großen
öffentlichrechtlich verfassten christlichen Religionsgemeinschaften kommt dem
Sonntag und den religiös-christlichen Feiertagen auch die Aufgabe zu, Schutz vor
einer weitgehenden Ökonomisierung des Menschen zu bieten. So heißt es etwa im
Katechismus der Katholischen Kirche (Rn. 2172), der Sonntag unterbreche den
Arbeitsalltag und gewähre eine Ruhepause; er sei ein Tag des Protestes gegen die
„Fron der Arbeit“ und die „Vergötzung des Geldes“. Das Leben der Menschen
erhalte durch die Arbeit und die Ruhe seinen Rhythmus (Rn. 2184). Im
Evangelischen Erwachsenenkatechismus (6. Aufl. 2000) wird hervorgehoben, der
Mensch und die Gesellschaft brauchten den Sonntag, um zu erfahren, dass
Produktion und Rentabilität nicht den Sinn des Lebens ausmachten. Nach diesem
Verständnis ist der „Rhythmus von Arbeit und Ruhe" ein „zentraler Rhythmus der
christlich-jüdischen Kultur“ (S. 424 f., S. 457).

144

d) Mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der
Arbeitsruhe konkretisiert Art. 139 WRV überdies das Sozialstaatsprinzip.
Unter diesem Gesichtspunkt hat er weitergehende grundrechtliche Bezüge. Die
Sonn- und Feiertagsgarantie fördert und schützt nicht nur die Ausübung der
Religionsfreiheit. Die Arbeitsruhe dient darüber hinaus der physischen und
psychischen Regeneration und damit der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2
Abs. 2 GG). Die Statuierung gemeinsamer Ruhetage dient dem Schutz von Ehe und
Familie (Art. 6 Abs. 1 GG). Auch die Vereinigungsfreiheit lässt sich
so effektiver wahrnehmen (Art. 9 Abs. 1 GG). Der Sonn- und
Feiertagsgarantie kann schließlich ein besonderer Bezug zur Menschenwürde
beigemessen werden, weil sie dem ökonomischen Nutzendenken eine Grenze zieht und
dem Menschen um seiner selbst willen dient.

145

Die soziale Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes und mithin
der generellen Arbeitsruhe im weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der -
namentlich durch den Wochenrhythmus bedingten - synchronen Taktung des sozialen
Lebens. Während die Arbeitszeit- und Arbeitsschutzregelungen
jeweils für den Einzelnen Schutzwirkung entfalten, ist der zeitliche Gleichklang
einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ein grundlegendes Element für
die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens. Das betrifft vor allem
die Familien, insbesondere jene, in denen es mehrere Berufstätige gibt, aber
auch gesellschaftliche Verbände, namentlich die Vereine in den unterschiedlichen
Sparten. Daneben ist im Auge zu behalten, dass die Arbeitsruhe an Sonn- und
Feiertagen auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens der politischen Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger Vereinigungen bedeutsam ist und
sich weiter, freilich im Verbund mit einem gesamten „freien Wochenende“, auch
auf die Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen auswirkt. Ihr kommt mithin
auch erhebliche Bedeutung für die Gestaltung der Teilhabe im Alltag einer
gelebten Demokratie zu. Sinnfällig kommt das dadurch zum Ausdruck, dass nach der
einfachrechtlichen Ausgestaltung der Tag der Wahlen ein Sonntag oder
gesetzlicher Feiertag sein muss (vgl. § 16 Satz 2
Bundeswahlgesetz).

146

Darüber hinaus eröffnet die generelle Arbeitsruhe an Sonn- und
Feiertagen dem Einzelnen die Möglichkeit der physischen und psychischen
Regeneration. Aus arbeitswissenschaftlicher Sicht wird dem wesentliche Bedeutung
für das individuelle Wohlbefinden und die gesundheitliche Stabilität
beigemessen, wie die sachkundigen Auskunftspersonen Professor Dr. Peter Knauth
und Professor Dr. Friedhelm Nachreiner in der mündlichen Verhandlung
fundiert ausgeführt haben.

147

e) Neben dieser anhand des Regelungszwecks bestimmten Bedeutung für
den Schutz der Grundrechte wird der Charakter des Art. 139 WRV als
Konnexgarantie dadurch unterstrichen, dass verfassungsrechtliche
Institutsgarantien ohnehin in ihrem jeweils spezifischen Gehalt auf
Grundrechtsstärkung ausgerichtet sind. Da die Verfassung insgesamt als ein
teleologisches Sinngebilde erscheint (vgl. BVerfGE 19, 206 <220>) und der
Sonn- und Feiertagsschutz in Art. 139 WRV zudem als verfassungsrechtliche
Wertung zu begreifen ist, ist dieser Schutzauftrag an den Gesetzgeber bei der
Konkretisierung seiner grundrechtsverankerten Schutzpflichten
heranzuziehen.

148

f) Die Pflicht des Staates zu weltanschaulich-religiöser
Neutralität steht einer Konkretisierung des Schutzgehalts des Art. 4 Abs. 1
und 2 GG durch Art. 139 WRV nicht entgegen. Denn die Verfassung selbst
unterstellt den Sonntag und die Feiertage, soweit sie staatlich anerkannt sind,
einem besonderen staatlichen Schutzauftrag und nimmt damit eine Wertung vor, die
auch in der christlich-abendländischen Tradition wurzelt und kalendarisch an
diese anknüpft. Wenn dies den christlichen Religionsgemeinschaften einen
grundrechtsverankerten Mindestschutz der Sonntage und ihrer staatlich
anerkannten Feiertage vermittelt, so ist dies in der Wertentscheidung des
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV angelegt. Im Übrigen können
sich auf diesen Schutz auch andere Grundrechtsträger im Rahmen ihrer
Grundrechtsverbürgungen berufen.

149

g) Der objektivrechliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und
Feiertagsgarantie begründet ist (Art. 139 WRV), ist mithin auf die Stärkung
des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage
der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind. Dies trifft sich
mit der Schutzpflicht, die auch aus den Grundrechten selbst dem Staat und seinen
Organen erwächst. Der Schutzauftrag des Art. 139 WRV (i.V.m.
Art. 140 GG)  löst damit nicht nur die Schutzfunktion der
Grundrechtsverbürgung des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Bezug auf den
Sonn- und Feiertagsschutz aus; darüber hinaus konkretisiert er auch inhaltlich
die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen
Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage durch den Gesetzgeber.

150

3. Der Gesetzgeber verletzt die sich aus Art. 4
Abs. 1 und 2 GG ergebende Schutzpflicht, wenn er die aus Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV folgenden Mindestanforderungen an den Sonn- und
Feiertagsschutz unterschreitet.

151

a) Charakter und Umfang der Schutzgarantie des Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV haben durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts schon bisher eine Konkretisierung
erfahren:

152

Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber
(vgl. BVerfGE 87, 363 <393>), der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen
unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert (vgl. BVerfGE 87, 363
<393>; 111, 10 <53>). Grundsätzlich hat die typische „werktägliche
Geschäftigkeit“ an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich
garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen
von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger
Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein
hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (vgl. BVerfGE 111,
10 <50>).

153

Im Einzelnen gilt insoweit: Der Schutz der Sonn- und Feiertage wird
in Art. 139 WRV als gesetzlicher Schutz beschrieben. Dies bedeutet, dass
die Institution des Sonn- und Feiertags unmittelbar durch die Verfassung
garantiert ist, die Art und das Ausmaß des Schutzes aber einer gesetzlichen
Ausgestaltung bedürfen. Der Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere
Belange als den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur Geltung
bringen. Ihm ist deshalb ein Ausgleich zwischen Art. 140 GG in Verbindung
mit Art. 139 WRV einerseits und Art. 12 Abs. 1, aber auch
Art. 2 Abs. 1 GG anderseits aufgegeben (vgl. BVerfGE 111, 10
<50>).

154

Der Schutz des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
ist nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn- und
Feiertage beschränkt. Umfasst ist zwar die Möglichkeit der Religionsausübung an
Sonn- und Feiertagen. Die Regelung zielt in der säkularisierten Gesellschafts-
und Staatsordnung aber auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie die der
persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und
Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit,
insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese
Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen
Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der
allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, dass es sich grundsätzlich um einen
für alle verbindlichen Tag der Arbeitsruhe handelt. Die gemeinsame Gestaltung
der Zeit der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung, die in der sozialen
Wirklichkeit seit jeher insbesondere auch im Freundeskreis, einem aktiven
Vereinsleben und in der Familie stattfindet, ist insoweit nur dann planbar und
möglich, wenn ein zeitlicher Gleichklang und Rhythmus, also eine Synchronität,
sichergestellt ist. Auch insoweit kommt gerade dem Sonntag im
Sieben-Tage-Rhythmus und auch dem jedenfalls regelhaft landesweiten
Feiertagsgleichklang besondere Bedeutung zu. Diese gründet darin, dass die
Bürger sich an Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und
das tun können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen
Ziele und als Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen. Die von
Art. 139 WRV ebenfalls erfasste Möglichkeit seelischer Erhebung soll allen
Menschen unbeschadet einer religiösen Bindung zuteil werden (vgl. BVerfGE 111,
10 <51>).

155

b) Der Gesetzgeber kann bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter
im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit,
insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Allerdings
führt der Schutz der Verwirklichung von Freizeitwünschen der Bürger insoweit zu
einem Konflikt, als diese auf die Bereitstellung von Leistungen angewiesen sind,
die den Arbeitseinsatz der Anbieter solcher Leistungen
erfordern.

156

Einfachrechtlich werden schon seit jeher an Sonn- und Feiertagen
Arbeiten gestattet, die aus gesellschaftlichen oder technischen Gründen
notwendig sind. Diese Arbeiten „trotz des Sonn- und Feiertags“ sind in Grenzen
durchaus zulässig. So ist anerkannt, dass etwa zum Schutz von Grundrechten und
sonst gewichtigen Rechtsgütern der Bürger oder der Gemeinschaft in
Rettungsdiensten, bei Feuerwehr, Polizei, in der gesamten medizinischen
Versorgung, für die Aufrechterhaltung der Infrastruktur - neben der
Energieversorgung auch die Sicherung der Mobilität (Autostraßen, Bahnen, Busse,
Luftverkehr) - an Sonn- und Feiertagen gearbeitet werden darf. In diesen
Bereich fallen auch die vielfältigen Notdienste der unterschiedlichen Branchen
und die Ausnahmen im industriellen Bereich aus produktionstechnischen Gründen.
Für die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Vergleich und
damit aus beschäftigungspolitischen Erwägungen ist schließlich im Bereich der
Industrie eine Ausnahme vom Sonntagsschutz seit langem akzeptiert, zumal diese
der öffentlichen Wahrnehmung weitgehend entzogen ist und ihr damit kein
prägender Charakter für den äußeren Ruherahmen der Sonntage zukommt (vgl. nur
die Ausnahmeregelungen in § 10 Abs. 1 Nr. 14 bis 16 und Abs. 2 sowie
insbesondere in § 13 Abs. 1, 4 und 5 Arbeitszeitgesetz - ArbZG). Dem
entspricht, dass etwa der öffentlich wahrnehmbare Schwerlastverkehr aufgrund
verkehrsrechtlicher Bestimmung als Ausdruck des Sonntagsschutzes grundsätzlich
ruht, es aber auch hier Ausnahmen gibt (vgl. § 30 Abs. 3
Straßenverkehrs-Ordnung). Neben diesen Feldern der „Arbeit trotz des Sonntags“
ist auch die „Arbeit für den Sonntag“ anerkannt, die etwa in der Hotel- und
Gastronomiebranche und im Bereich der Sicherstellung der Mobilität des Einzelnen
dazu dient, den Bürgern eine individuelle Gestaltung ihres Tages der Arbeitsruhe
und der seelischen Erhebung zu ermöglichen. Stets aber muss ein
hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewahrt bleiben (vgl.
BVerfGE 111, 10 <51 f.>). Das gilt auch im Blick auf die
Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG; vgl.
BVerfGE 111, 10
<50, 52>).

157

c) Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass gesetzliche
Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar
diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der
hier in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem
Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches
Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse
(„Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um
Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und
der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen.
Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar
bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und
feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit
hinauslaufen.

158

Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je
geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und
Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifend die Freigabe
der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die
einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist. Deshalb müssen
bei einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe
der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht vorliegen, wenn
mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über jeweils viele Stunden hin freigegeben
werden sollen.

159

4. Die angegriffenen Regelungen des Berliner Ladenöffnungsgesetzes
über die Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen und die vom
Landesgesetzgeber gewählte Schutzkonzeption werden diesen grundrechtlichen
Schutzpflichtanforderungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit
Art. 140 GG und Art. 139 WRV nicht in jeder Hinsicht gerecht. Die vom
Landesgesetzgeber gewählte Schutzkonzeption ist zwar formell verfassungsgemäß
und enthält gewichtige schützende Elemente. Sie erweist sich indessen - auch
eingedenk der Weite des Gestaltungsspielraums des Landesgesetzgebers -
hinsichtlich des gebotenen Mindestschutzniveaus in einem wesentlichen Teil als
nicht hinreichend wirksam und bleibt insoweit hinter dem vorgegebenen Schutzziel
erheblich zurück.

160

a) Der Berliner Landesgesetzgeber ist Adressat der grundrechtlichen
Schutzpflicht; denn ihm kommt die Gesetzgebungsbefugnis für die hier in Rede
stehenden Regelungen zu.

161

Mit der ausdrücklichen Herausnahme des Rechts des Ladenschlusses
aus dem Katalog der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG im Zuge der Föderalismusreform I ist die
Gesetzgebungskompetenz auf die Länder übergegangen (Art. 70 Abs. 1
GG). Kompetenzrechtlichen Zweifeln sind die angegriffenen Vorschriften nicht
deshalb ausgesetzt, weil sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nach
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auf das Gebiet des Arbeitsrechts
einschließlich des Arbeitsschutzes erstreckt und der Bund ein Arbeitszeitgesetz
erlassen hat, in § 7 BerlLadÖffG aber gleichwohl arbeitsschutzrechtliche
Aspekte des Ladenschlusses geregelt sind. Der Berliner Landesgesetzgeber ist
offenbar davon ausgegangen, dass die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für
das Arbeitszeitrecht im Zusammenhang mit dem Ladenschluss beim Bund verblieben
ist, dieser jedoch hiervon insoweit keinen Gebrauch gemacht hat (vgl.
Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 14, zu § 7 BerlLadÖffG). Die Frage der
Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich des arbeitszeitrechtlichen Regelungselements
kann hier offen bleiben, weil die individuell-arbeitnehmerschützende Bestimmung
des § 7 BerlLadÖffG nicht Angriffsgegenstand der Verfassungsbeschwerden
ist. Selbst wenn dem Landesgesetzgeber insoweit die Gesetzgebungskompetenz
fehlen würde, blieben die übrigen hier angegriffenen Bestimmungen des Gesetzes
davon unberührt. Denn dann würde die - insoweit strengere -
bundesrechtliche Arbeitszeitschutzregelung greifen (vgl. § 13 ArbZG) oder
von der Fortgeltung der arbeitnehmerschützenden Bestimmung des § 17
LadSchlG auszugehen sein (vgl. dazu Kühling, ArbuR 2006, S. 384; Kühn, ArbuR
2006, S. 418, siehe auch Kingreen/Pieroth, NVwZ 2006, S. 1221 <1224>;
Horstmann, NZA 2006, S. 1246 <1249 f.>).

162

b) Die Schutzkonzeption und die angegriffenen Regelungen des
Berliner Ladenöffnungsgesetzes werden dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus
Art. 4 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139
WRV hinsichtlich des zu gewährleistenden Mindestschutzes nicht uneingeschränkt
gerecht. Der Gesetzgeber hat zwar positive Schutzvorkehrungen getroffen, die bei
der gebotenen Gesamtbetrachtung seines Konzepts mit in den Blick zu nehmen sind.
Die Durchbrechungen dieses Schutzkonzepts verfehlen indessen in einem
wesentlichen Teil das erforderliche Mindestniveau an Schutz.

163

aa) Nach dem Berliner Landesrecht genießen die Sonntage und die
allgemeinen Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung
staatlichen Schutz (§ 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Sonn- und Feiertage
Berlin). An diesen Tagen sind öffentlich bemerkbare Arbeiten verboten, soweit
sie nicht nach Bundes- oder Landesrecht allgemein oder im Einzelfall zugelassen
sind (vgl. § 2 Feiertagsschutz-Verordnung Berlin mit weiteren
Ausnahmetatbeständen). Das Berliner Ladenöffnungsgesetz sieht dementsprechend im
Grundsatz vor, dass Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein
müssen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG). Damit wird der Konflikt
zwischen den grundrechtlichen Positionen der Ladeninhaber (Berufsfreiheit) und
Einkaufswilligen (allgemeine Handlungsfreiheit) einerseits und den
Beschäftigten, den Ruhesuchenden sowie den Beschwerdeführern (Art. 2, 4
Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1 und 2 GG) andererseits im Ausgangspunkt und in
der systematischen Anlage zugunsten eines grundsätzlichen Schutzes der
Beschwerdeführer und anderer arbeitsruhesuchender Grundrechtsträger entschieden.
Im Ansatz entspricht das - für sich betrachtet - dem Schutzauftrag des
Art. 139 WRV. Auch in der Gesetzesbegründung zum Berliner
Ladenöffnungsgesetz wird die Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes zur
Gewährleistung der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung allgemein
hervorgehoben (vgl. Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 7 f.). Schließlich
hat der Landesgesetzgeber auf eine generelle, einzelfallbezogene Ausnahmeklausel
ohne Begrenzung der Zahl der ihr unterfallenden Sonn- und Feiertage verzichtet,
wie sie das Bundesrecht kannte (§ 23 LadSchlG).

164

bb) Das Schutzkonzept des Landesgesetzgebers wird indessen durch
die Ausnahmeregelungen zur Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen erheblich
eingeschränkt. In einem wesentlichen Teil wird dadurch dem Erfordernis des
Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht hinreichend Rechnung getragen und es bestehen
insoweit keine genügenden Gründe. Im Ergebnis ist das erforderliche
Mindestschutzniveau deshalb nicht gewährleistet.

165

(1) Bei der Einordnung und Bewertung der Durchbrechungen der
Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen kommt der Ladenöffnung großes Gewicht zu.
Das Erreichen des Ziels des Sonntagsschutzes - des religiös wie des weltlich
motivierten - setzt das Ruhen der typischen werktäglichen Geschäftigkeit voraus.
Gerade die Ladenöffnung prägt aber wegen ihrer öffentlichen Wirkung den
Charakter des Tages in besonderer Weise. Von ihr geht eine für jedermann
wahrnehmbare Geschäftigkeits- und Betriebsamkeitswirkung aus, die typischerweise
den Werktagen zugeordnet wird. Diese Wirkung wird nicht nur durch die in den
Verkaufsstellen tätigen Arbeitnehmer und sonstigen Beschäftigten ausgelöst,
sondern auch durch die Kunden. Sie erfasst überdies den Straßenverkehr und den
öffentlichen Personennahverkehr in seiner Dichte und hat Rückwirkungen auf
dessen Beschäftigte wie auch den verkehrsverursachten Lärm. Auf diese Weise
bestimmt die Ladenöffnung maßgeblich das öffentliche Bild des Tages. Damit
werden notwendig auch diejenigen betroffen, die weder arbeiten müssen noch
einkaufen wollen, sondern Ruhe und seelische Erhebung suchen, namentlich auch
die Gläubigen christlicher Religionen und die Religionsgemeinschaften selbst,
nach deren Verständnis der Tag ein solcher der Ruhe und der Besinnung
ist.

166

(2) Die Zahl der durch die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen
potentiell Betroffenen auf Beschäftigten- und Kundenseite sowie in so genannten
Folgesparten, zum Beispiel dem innerörtlichen Verkehr, ist vergleichsweise hoch.
So liegt die Zahl allein der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten
ausweislich der vorliegenden statistischen Erhebungen deutschlandweit im
Einzelhandel um mehr als das Doppelte, in Berlin um nahezu das Doppelte über der
Zahl der Beschäftigten in der Gastronomiebranche. Der Anteil der weiblichen
Beschäftigten ist besonders hoch (vgl. dazu Amt für Statistik
Berlin-Brandenburg, Statistischer Bericht A VI 15 - vj 4/07,
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, Juni 2008). Hinzu kommen die
Selbständigen, die mithelfenden Familienangehörigen und vor allem die so
genannten geringfügig Beschäftigten. Hinsichtlich der zuletzt genannten Gruppe
deutet eine Studie, die von Gewerkschaftsseite publiziert worden ist, auf einen
Trend hin, demzufolge die Ausweitung der Ladenöffnungszeiten den Anteil der
nicht-sozialversicherungspflichtig Beschäftigten deutlich erhöht hat. Nach
dieser Studie beträgt der Anteil der Frauen an der Mitarbeiterschaft der
Verkaufsstellen etwa 72 % (so schon der Hinweis in BVerfGE 111, 10
<40>; vgl. WABE-Institut Berlin, Hrsg. ver.di - Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft, Einzelhandel - Branchendaten 2007/2008,
27. März 2008). Diese Beschäftigtenzahlen sind allerdings Gesamtzahlen.
Potentiell sind zwar alle Beschäftigten von der Durchbrechung des Sonn- und
Feiertagsschutzes betroffen. Real wird an freigegebenen Sonn- und Feiertagen
aber stets nur ein gewisser Anteil der Beschäftigten arbeiten.

167

Allein schon diese beachtliche Zahl von Betroffenen belegt eine
erhebliche Beeinträchtigung der grundsätzlichen Arbeitsruhe an Sonn- und
Feiertagen mit breiter Öffentlichkeitswirkung, zumal wenn - wie hier -
generelle, landesweite Öffnungsmöglichkeiten für alle Verkaufsstellen in Rede
stehen.

168

(3) Durch die maximale Ausweitung der werktäglichen Öffnungszeiten
auf 24 Stunden, die, wenn von ihnen Gebrauch gemacht wird, mit
entsprechendem Personaleinsatz verbunden ist, gewinnt die Arbeitsruhe an Sonn-
und Feiertagen noch mehr an Bedeutung und Gewicht. Mit der vollständigen
Freigabe der Ladenöffnungszeiten an Werktagen einschließlich des Samstags
(„shop-around-the-clock“) kommt es notwendigerweise vermehrt zum Einsatz der
Beschäftigten im Schicht- und Nachtbetrieb. Deshalb ist für sie trotz der
arbeitszeitrechtlichen Vorschriften für den individuellen Arbeitsschutz gerade
der Sonntag als einzig verbleibender Tag der Arbeitsruhe im rhythmischen
Gleichklang ein solcher der Rekreation und der Möglichkeit des familiären und
sozialen Zusammenseins von herausragender Bedeutung. Das gilt zumal angesichts
der Beschäftigtenstruktur im Einzelhandel, in dem Frauen, die sich im Rahmen
einer familiären Einbindung zu einem großen Teil nach wie vor einer
Doppelbelastung in ihren Familien ausgesetzt sehen, besonders stark vertreten
sind (in diesem Sinne auch schon BVerfGE 111, 10 <40>).

169

Die Professoren Knauth und Nachreiner haben in der mündlichen
Verhandlung hervorgehoben, dass die Ausweitung von Nacht- und Schichtarbeit bei
gleichzeitiger Einbeziehung des Tages der allgemeinen Arbeitsruhe vermehrt zu
psychosozialen Beeinträchtigungen führt. Eine Verringerung oder gar Aufgabe
sozialer Beziehungen, eine reduzierte Anteilnahme am sozialen Leben und eine
Veränderung der Einstellung zu sozialer, aber auch zu politischer Teilhabe, sind
nicht nur bei lebensnaher Betrachtung naheliegend; sie sind auch in der
Arbeitswissenschaft anerkannt. Die Desynchronisationseffekte führen zwangsläufig
zu einer Verringerung der sozialen Interaktionsdichte und -qualität, die sich
auch auf den Familienverband und zu betreuende Kinder auswirkt. Aus
religiös-christlicher Sicht, die sich im Ergebnis von den in der
weltlich-sozialen Perspektive hervorgehobenen Auswirkungen nicht wesentlich
unterscheidet, wird insoweit den Sonn- und Feiertagen der Charakter als Tag der
Gemeinschaft, aber auch der Besinnung durch ausgreifende
Ladenöffnungsmöglichkeiten, die auch Folgesparten miterfassen, weitgehend
genommen.

170

(4) Schließlich fällt ins Gewicht, dass der Landesgesetzgeber
gerade der Berufsausübungsfreiheit der Verkaufstelleninhaber wie auch der
allgemeinen Handlungsfreiheit potenzieller Kunden in weitem Umfang Rechnung
getragen hat. Er hat die werktäglichen Öffnungszeiten vollständig freigegeben
(24-Stunden-Öffnung) und warengruppenspezifische sowie orts- und anlassbezogene
Ausnahmeregelungen getroffen, die an Sonn- und Feiertagen dem Erwerbs- und
Einkaufsinteresse sowie dem Versorgungs- und Bedarfsdeckungsinteresse in hohem
Maße entsprechen (vgl. § 4 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 5, § 4
Abs. 2 und 3, § 5 Nr. 2, Nr. 3 BerlLadÖffG). Dem Bedarfsdeckungs- und
Versorgungsargument kommt deswegen an Sonn- und Feiertagen nur noch geringe
Bedeutung zu. Auch im Hinblick auf die beschäftigungspolitischen Effekte hat
sich bislang kein Hinweis auf die Gefahr eines beachtlichen Einbruchs im
Einzelhandel ergeben. Die vorliegenden Erkenntnisse, etwa in der Studie des
WABE-Instituts (herausgegeben von ver.di - Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft,
Einzelhandel - Branchendaten 2007/2008, Berlin, 27. März 2008), deuten auch
unter Berücksichtigung der vom Handelsverband Berlin-Brandenburg vorgelegten
Übersichten darauf hin, dass es mit der Sonntagsladenöffnung lediglich zu einer
anderen Verteilung der Kundenströme und einer Optimierung und Streckung des
Einsatzes der Arbeitnehmer kommt. Erkennbar verbleibt danach ein
unternehmerisches Erwerbsinteresse, das sich mit dem alltäglichen
Shopping-Interesse von Besuchern und Einwohnern im Land Berlin paart. Diese sind
aber keine geeigneten Gründe, die es rechtfertigen könnten, das Niveau des Sonn-
und Feiertagsschutzes in erheblichem Umfang abzusenken.

171

(5) Die Beeinträchtigung der Sonn- und Feiertagsruhe wird nicht
durch den von der Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Großbetriebe des
Einzelhandels erhobenen Einwand relativiert, mit der Neuregelung der
Ladenöffnungszeiten sei die für gleichheitswidrig zu erachtende Bevorzugung von
Einzelhändlern an privilegierten Standorten (Tankstellen, Raststätten,
Flughäfen, Bahnhöfen; vgl. § 5 BerlLadÖffG) und die Bevorzugung des
Online-Handels („E-Commerce“) deutlich abgemildert worden. Diese Argumentation,
die letztlich auf die Forderung des Ausgleichs von Wettbewerbsnachteilen
hinausläuft, die durch unterschiedliche tatsächliche und rechtliche
Rahmenbedingungen entstehen, kann nicht durchdringen. Verfassungsrechtlich ist
anerkannt, dass es grundsätzlich keinen Anspruch auf Teilhabe an Vergünstigungen
gibt. Niemand kann allein daraus, dass einer Gruppe aus besonderem Anlass
Vergünstigungen zugestanden werden, für sich ein verfassungsrechtliches Gebot
herleiten, dieselben Vorteile in Anspruch nehmen zu dürfen (vgl. BVerfGE 49, 192
<208>; 67, 231 <238>), sofern für ihn kein vergleichbarer besonderer
Anlass besteht. Wegen des Ausnahmecharakters der Regelungen für die
Verkaufsstellenöffnung an bestimmten Orten, die letztlich dem Bereich der
„Arbeit für den Sonntag“ zuzuordnen sind, kann deren Ausweitung auf bis dahin
nicht erfasste Sachverhalte nicht durch Berufung auf den allgemeinen
Gleichheitssatz erzwungen werden (vgl. BVerfGE 67, 231 <238>).
Hinsichtlich des Online-Handels („E-Commerce“) scheidet die Annahme einer
sachwidrigen Ungleichbehandlung schon deshalb aus, weil sich dessen
Rahmenbedingungen grundlegend anders darstellen.

172

(6) Soweit in der Gesetzesbegründung (vgl. Abgeordnetenhaus Drucks
16/0015, S. 7) hervorgehoben wird, dem Schutz des Verkaufspersonals werde durch
das Arbeitszeitrecht Rechnung getragen, ändert dies ebenfalls nichts an der
beeinträchtigenden Wirkung der Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen.
Von diesen arbeitnehmerschützenden Bestimmungen geht nur eine individuelle
Schutzwirkung aus (vgl. § 7 BerlLadÖffG). Auf die öffentlich wahrnehmbare,
den Tag maßgeblich prägende Geschäftigkeitswirkung der Ladenöffnung sind sie
ohne Einfluss.

173

c) Auf dieser Grundlage führt die Bestimmung über die
voraussetzungslose siebenstündige Öffnung an allen vier Adventssonntagen wegen
der vollständigen Herausnahme eines zusammenhängenden Monatszeitraums aus dem
Schutz der Sonntage ohne hinreichend gewichtige Gründe zu einem Unterschreiten
des Maßes an gebotenem Mindestschutz. Die flächendeckende Möglichkeit der
Öffnung aufgrund einer Allgemeinverfügung an vier weiteren Sonn- oder Feiertagen
bei öffentlichem Interesse ohne zeitliche Begrenzung ist bei einschränkender
Interpretation mit der Verfassung vereinbar. Die weiteren mit den
Verfassungsbeschwerden angegriffenen Bestimmungen beeinträchtigen den
verfassungsrechtlich gebotenen Mindestschutz nicht in erheblichem Maße; sie sind
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

174

aa) Die Adventssonntagsregelung (§ 3 Abs. 1
Alternative 2 BerlLadÖffG) als generelle und materiell voraussetzungslose
Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen an allen Adventssonntagen von 13.00 bis
20.00 Uhr im Land Berlin steht angesichts der Bedeutung der
Verkaufsstellenöffnung für die Gewährleistung der Arbeitsruhe an Sonn- und
Feiertagen mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1
und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV nicht
mehr in Einklang.

175

(1) Die Besonderheit dieser Regelung besteht darin, dass schon
kraft Gesetzes ohne irgendeine weitere Voraussetzung vier Sonntage in Folge für
die Dauer von jeweils sieben Stunden zur Ladenöffnung freigegeben werden. Diese
Vorschrift hält der Anforderung, dass die Sonntagsruhe die Regel ist, nicht
stand, weil sie einen in sich geschlossenen Zeitblock von etwa einem Zwölftel
des Jahres vollständig vom Grundsatz der Arbeitsruhe ausnimmt. Daran ändert der
allgemein gehaltene Hinweis in der Gesetzesbegründung auf die Metropolfunktion
Berlins nichts. Auch darin spiegeln sich lediglich bloße Umsatz- und
Erwerbsinteressen wider. Der Sache nach läuft die Regelung mithin darauf hinaus,
den Sonn- und Feiertagsschutz für die Dauer eines Monates für die
Verkaufsstellen, die den äußeren Charakter des Tages auch angesichts der Zahl
der unmittelbar wie mittelbar Betroffenen und der Öffentlichkeitswirkung
maßgeblich prägen, aufzuheben, ohne dass für eine derart intensive
Beeinträchtigung eine hinreichend gewichtige Begründung gegeben würde oder sonst
erkennbar wäre, die dem verfassungsrechtlichen Rang des Sonntagsschutzes gerecht
werden könnte.

176

Wenn der Berliner Landesgesetzgeber mit Blick auf die
Besonderheiten der Vorweihnachtszeit für eine Ladenöffnung an den
Adventssonntagen Sachgründe anführen könnte, so könnte dies die Ladenöffnung nur
an einzelnen Sonntagen rechtfertigen.

177

(2) Entgegen der in der Stellungnahme des Abgeordnetenhauses und
des Senats von Berlin vertretenen Auffassung kann der vorstehenden Bewertung der
gesetzlichen Freigabe der Adventssonntage nicht mit Erfolg entgegengehalten
werden, dass schon während der Zeit der Weimarer Republik und in der
Bundesrepublik bis zum Jahr 1956 gerade die Adventssonntage besonders wichtige
Verkaufstage des Handels gewesen seien. Diese Stellungnahme stützt sich darauf,
dass nach der Änderung des § 105b Abs. 2 Gewerbeordnung durch Art. 1
der Verordnung über die Sonntagsruhe im Handelsgewerbe und in Apotheken vom
5. Februar 1919 (RGBl S. 176) die Öffnung der Verkaufsstellen durch die
zuständigen Behörden noch zugelassen gewesen sei und dies auch in der Weimarer
Republik gegolten habe. Danach habe die Polizeibehörde für sechs Sonn- und
Festtage, die höhere Verwaltungsbehörde für weitere vier Sonn- und Festtage im
Jahre, an denen „besondere Verhältnisse einen erweiterten Geschäftsverkehr
erforderlich machen, für alle oder für einzelne Geschäftszweige“ eine
Beschäftigung bis zu acht Stunden zulassen dürfen. Am 2., 3. und 4.
Adventssonntag seien damals auf der Grundlage dieser Regelung besonders hohe
Umsätze erzielt worden. An die seinerzeitige Rechtslage knüpfe Art. 139 WRV
an, indem er mit der Formulierung „bleiben ... geschützt“ den
Vergangenheitsbezug zum Ausdruck bringe.

178

Dieser Einwand verkennt, dass die vergangenheitsbezogene Wendung in
Art. 139 WRV die Sonn- und Feiertage lediglich in allgemeiner Hinsicht dem
fortdauernden Schutz des Gesetzgebers anheimgibt, über dessen konkrete
Ausgestaltung indessen zunächst nichts aussagt. Bei der vergleichenden
Beurteilung ist in Betracht zu ziehen, dass Ausnahmen von der Sonntagsruhe im
Handel nach der genannten früheren Regelung an die Erfüllung einer begrenzenden
Tatbestandsvoraussetzung gebunden waren und eine verwaltungsbehördliche
Entscheidung darüber voraussetzten. Sie besagte nicht, dass eine Ladenöffnung an
allen Adventssonntagen von vornherein und überall zulässig sein sollte. Hinzu
kommt, dass damals die Ladenöffnungszeiten an den Werktagen abends kürzer waren
und auch die Samstags-Öffnungszeiten nicht bis in den späten Abend reichten. Die
geringere Mobilität der Bevölkerung erschwerte zudem in ländlichen Gebieten
Einkäufe während der Werktage. Auch wegen der damals deutlich ausgedehnteren
werktäglichen Arbeitszeiten in anderen Branchen hatte die Möglichkeit zum
Tätigen von Weihnachtseinkäufen an den Adventssonntagen unter dem Versorgungs-
und Bedarfsaspekt größere Bedeutung. Dieser Gesichtspunkt hat aufgrund der
veränderten Verhältnisse, vor allem mit der Ausdehnung der werktäglichen
Öffnungszeiten auf 24 Stunden, sein Gewicht eingebüßt.

179

bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen
Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier
(weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann
(§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), ist mit dem Grundrecht der
Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit
Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung
vereinbar.

180

(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt sich gegen die
Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von
insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen
nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit
ausgenommen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe
durch Allgemeinverfügung erfolgt, bedarf es einer Verwaltungsentscheidung, die
die Möglichkeit eröffnet, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter
konkret in eine Abwägung einzubeziehen.

181

(2) Bedenken begegnet indessen die weite, allgemein gehaltene
Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich ist lediglich, dass die
ausnahmsweise Öffnung „im öffentlichen Interesse“ liegt. Dabei handelt es sich
um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem
allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermöglicht, jedes noch so geringe
öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des
Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein öffentliches
Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe
rechtfertigt. Dazu genügen das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten
der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der
Kundenseite nicht.

182

Der Begriff des „öffentlichen Interesses“ soll der
Gesetzesbegründung zufolge für „besondere Ereignisse im Interesse der Berliner
und Touristen“ zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um „große
Veranstaltungen“ gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine
Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit sind Veranstaltungen und Ereignisse
gemeint, die auch „über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche
Touristen nach Berlin holen“ (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf
diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der
Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen
und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt.
Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von
Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken
Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen
können.

183

(3) Bei verfassungskonformer Auslegung ist nicht zu beanstanden,
dass die Ausnahme von der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen in § 6
Abs. 1
BerlLadÖffG an den betroffenen Tagen keine ausdrückliche
uhrzeitliche Eingrenzung enthält. Während die anderen Ausnahmeregelungen zur
Ladenöffnung an den Adventssonntagen sowie aus Anlass besonderer Ereignisse eine
Begrenzung auf den Zeitraum von 13.00 bis 20.00 Uhr vorsehen (§ 3
Abs. 1 Alternative 2, § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG), fehlt hier eine
solche. Der Wortlaut lässt also den Schluss zu, dass an den in Rede stehenden
vier weiteren Sonn- oder Feiertagen - wie nach der Berliner Regelung für
Werktage - eine 24-Stunden-Öffnung statthaft sei. Gerade weil bei den anderen
Ausnahmeregelungen - von denen für besondere Verkaufsstellen und bestimmte
Waren abgesehen - ausdrücklich uhrzeitliche Begrenzungen genannt sind, hier
indessen nicht, liegt diese Auslegung nicht fern. Von ihr gehen auch das
Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin in ihrer Stellungnahme aus. Ein
solches Verständnis liefe allerdings darauf hinaus, dass die werktägliche
Geschäftigkeit an diesen Tagen wegen der prägenden öffentlichen
Betriebsamkeitswirkung der Verkaufsstellenöffnung in vollem Umfang auf die Sonn-
und Feiertage übertragen würde. Diese Tage würden sich insoweit - jedenfalls
nach der maßgeblichen Rechtslage - nicht mehr deutlich vom Werktag
unterscheiden. Der Ausnahmecharakter der Regelung käme in der praktischen
Anwendung und in der öffentlichen Wahrnehmung nicht mehr hinreichend zum
Ausdruck.

184

Auch insoweit ist allerdings die Möglichkeit einer einengenden,
grundrechts- und sonntagsschutzgeleiteten Auslegung der Ausnahmebestimmung
eröffnet. Diese orientiert sich an dem System der übrigen Ausnahmen, das der
Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 1 Alternative 2, § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG
errichtet hat und das uhrzeitliche Begrenzungen vorsieht. Will der
Landesgesetzgeber dennoch eine flächendeckende, allgemeine 24-Stunden-Öffnung an
Sonn- und Feiertagen ermöglichen, könnte er dem verfassungsrechtlich zu
gewährleistenden Schutz nur dadurch Rechnung tragen, dass er dafür eine
besonders hohe Voraussetzung vorsähe, etwa ein herausragend gewichtiges
öffentliches Interesse. Da dies nicht geschehen ist, ist es für die vorliegende
Fassung die schonendere Möglichkeit, anstatt der Verwerfung auch dieses
Ausnahmetatbestandes eine dem Ausnahmeregime in wesentlichen Teilen eigene
uhrzeitliche Begrenzung von 13.00 bis 20.00 Uhr zu verlangen, die Vorschrift in
dieser Interpretation jedoch unbeanstandet zu lassen. Anhaltspunkte dafür, dass
dieser einschränkenden Auslegung ein gegenläufiger Wille des Landesgesetzgebers
entgegenstünde, bestehen nicht. Ein solches einengendes Verständnis des
Ausnahmetatbestandes entspricht im Übrigen der bisherigen Anwendungspraxis im
Land Berlin, die auch in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen bestätigt
worden ist.

185

5. Die weiteren angegriffenen Bestimmungen, die das Schutzkonzept
des Landesgesetzgebers mit Ausnahmen versehen, begegnen keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Das gilt auch für das Zusammenwirken der nach
Maßgabe dieser Gründe nicht zu beanstandenden Regelungen.

186

a) Die Regelung, dass Verkaufsstellen aus Anlass besonderer
Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen und Straßenfesten, an jährlich
höchstens zwei weiteren Sonn- oder Feiertagen von 13.00 bis 20.00 Uhr
öffnen dürfen (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG), ist
verfassungsrechtlich weder für sich gesehen noch im schutzkonzeptionellen
Kontext zu beanstanden.

187

Die Verkaufsstelle hat dem zuständigen Bezirksamt die Öffnung sechs
Tage vorher anzuzeigen (§ 6 Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG). Der
Schutz besonderer Feiertage nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
gilt hier entsprechend (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 3 BerlLadÖffG).
Diese Ladenöffnungsmöglichkeit ist wegen ihrer engen örtlichen Begrenzung
ohnehin von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages.
Es kann hingenommen werden, dass die im Gesetz geforderten Voraussetzungen
lediglich von eingeschränktem Gewicht sind, weil sie jeweils auf konkrete
Verkaufsstellen und ein Jubiläum oder auf Feste im Straßenzugsbereich abheben.
Auch besteht wegen des sechstägigen Vorlaufs der Anzeige eine ausreichende
Möglichkeit zur Kontrolle und gegebenenfalls zum Einschreiten der Verwaltung.
Dass damit gerade in einem überwiegend städtisch strukturierten Land ein so
genannter Flickenteppich entstehen kann, auf dem aufs Jahr gesehen irgendwelche
Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot immer geöffnet haben,
erscheint bei dieser Lösung unvermeidlich, aber hinnehmbar. Daher lässt sich
nicht sagen, diese Ausnahme unterschreite ein als hinreichend zu erachtendes
Mindestschutzniveau.

188

b) Die Beschwerdeführer beanstanden überdies einige weitere
Einzelheiten des Gesetzes, denen jedoch unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit
des gesetzgeberischen Schutzkonzepts kaum oder allenfalls äußerst geringe
Bedeutung beizumessen ist und gegen die von Verfassungs wegen nichts zu erinnern
ist.

189

aa) Unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der Religionsfreiheit ist
nichts dagegen einzuwenden, dass Verkaufsstellen mit überwiegendem Lebens- und
Genussmittelangebot am 24. Dezember von 7.00 bis 14.00 Uhr öffnen
dürfen, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt (§ 4 Abs. 1
Nr. 4 BerlLadÖffG), und dass in mobilen Verkaufsstellen leicht
verderbliches Obst und Gemüse vom Erzeuger auch an Sonn- und Feiertagen, an
Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr und am 24. Dezember, wenn
dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis 14.00 Uhr angeboten
werden darf (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG). Diese
Ausnahmeregelungen lassen aus sich heraus ohne weiteres Gründe erkennen, die im
Blick auf die Mindestschutzgewährleistung tragfähig sind. Sie sind im Kontext
der Ladenöffnungsregelungen von lediglich randständiger Bedeutung. Der
Gesetzgeber hält sich damit im Rahmen des ihm zukommenden weiten
Gestaltungsspielraumes. Zwar ist es zutreffend, wie die Beschwerdeführer geltend
machen, dass es unter den bevorratungspraktischen Bedingungen der heutigen Zeit
ohne Schwierigkeiten möglich ist, die benötigten Lebens- und Genussmittel für
die Weihnachtsfeiertage auch am 23. Dezember zu erwerben, wenn der
24. Dezember auf einen Sonntag fällt. Ebenso lässt sich vertreten, dass
heimisches leicht verderbliches Obst und Gemüse vom Erzeuger angesichts der
heutigen Möglichkeiten zur Kühlung und Lagerung nicht privilegierungsbedürftig
sei. Die Argumentation der Beschwerdeführer geht aber daran vorbei, dass dem
Gesetzgeber im Rahmen der Ausgestaltung seines Schutzkonzepts ein weiter
Spielraum zukommt, namentlich bei der Statuierung von spezifischen Ausnahmen.
Gemessen daran lässt sich nicht feststellen, dass die in Rede stehenden
Regelungen, die bestimmte Warengruppen betreffen, das Schutzniveau des Sonn- und
Feiertagsschutzes gravierend beeinträchtigen würden.

190

bb) Soweit der Beschwerdeführer zu 2) die Fassung des § 4
Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG für missverständlich hält, ist
klarzustellen, dass diese Vorschrift eine Öffnung von Verkaufsstellen, die
Lebens- und Genussmittel verkaufen, unzweifelhaft nicht an jedem Sonn- und
Feiertag erlaubt. Die dahingehenden Bedenken sind in Ansehung des Wortlauts und
des Zusammenhangs der in Absatz 1 enthaltenen Regelungen nicht nachvollziehbar.
Die Bestimmung beinhaltet eine Ausnahme, die erkennbar nur dann greift, wenn der
24. Dezember (Heiligabend) auf einen Adventssonntag fällt.

191

cc) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass der im Gesetz
vorgesehene Schutz nicht wirksam durchgesetzt werden könnte. Verstöße gegen die
Ladenschlusszeiten und die Ausnahmebestimmungen stellen Ordnungswidrigkeiten dar
und können in den hier erheblichen Fallgestaltungen nach Maßgabe von § 9
Abs. 2
BerlLadÖffG mit einer Geldbuße bis zu 2.500 Euro geahndet
werden. Dies allein mag insbesondere für große Handelsketten und Kaufhäuser
wirtschaftlich keine abschreckende Wirkung entfalten. Es ist jedoch in Rechnung
zu stellen, dass Verstöße gegen die Ladenöffnungsvorschriften ordnungsrechtlich
unterbunden werden und unter Umständen auch weitere Konsequenzen haben können.
Mithin lässt sich nicht feststellen, dass das Schutzkonzept insoweit völlig
unzulänglich oder ungeeignet wäre, zumal auch die Höhe des angedrohten Bußgeldes
nach der Ladenschlussgesetzgebung des Bundes nicht höher lag (§ 24
Abs. 2 LadSchlG a.F.).

192

c) Die gesetzlich angelegten Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn-
und Feiertagen führen auch in ihrem Zusammenwirken eingedenk der
verfassungswidrigen Öffnungsmöglichkeit an allen vier Adventssonntagen nicht zu
einem Verstoß gegen die staatliche Schutzpflicht für die Religionsfreiheit der
Beschwerdeführer, der das gesamte Schutzkonzept mit all seinen angegriffenen
Ausnahmetatbeständen für den Sonn- und Feiertagsschutz ergreifen würde und als
verfassungswidrig erscheinen ließe.

193

Im Übrigen hat der Berliner Landesgesetzgeber erkennbar gesehen,
dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept einer flächendeckenden Freigabe der
Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne
warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige jährliche Höchstzahl
derart freigabefähiger Sonn- und Feiertage ansetzen durfte, um dem
Regel-Ausnahme-Gebot und der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines
Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen. Diese Höchstzahl hat
er auf der Grundlage der von ihm gewählten Schutzkonzeption, also insbesondere
ohne allgemeine einzelfallbezogene Ausnahmebestimmung - etwa § 23 Abs. 1
LadSchlG entsprechend -, in nicht zu beanstandender Weise mit acht Sonn- oder
Feiertagen angesetzt (siehe § 3 Abs. 1 Alternative 2, § 6 Abs. 1
BerlLadÖffG).

III.

194

Die Regelung zur Öffnung der Verkaufsstellen an allen vier
Adventssonntagen (§ 3 Abs. 1 Alternative 2 BerlLadÖffG) ist damit für
verfassungswidrig zu erklären (§ 95 Abs. 3 BVerfGG). Sie bleibt indes unter
Berücksichtigung der Berufsausübungsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber, ihres
in die Regelung gesetzten Vertrauens und der von ihnen für die Vorweihnachtszeit
des Jahres 2009 getroffenen Dispositionen in diesem Jahr noch anwendbar. Ob und
wie der Berliner Landesgesetzgeber seine Schutzkonzeption anpasst, obliegt
seiner Gestaltungsmacht nach Maßgabe der Grundsätze dieser
Entscheidung.

195

Den Beschwerdeführern sind ihre notwendigen Auslagen je zur Hälfte
zu erstatten; dies ist angemessen, weil ihre Verfassungsbeschwerden einen
wesentlichen Teilerfolg haben, der sich auch bei der Konkretisierung des
Prüfungsmaßstabes niederschlägt (§ 34a Abs. 2 BVerfGG).

196

Die Entscheidung ist zu B. I. 1. (Beschwerdebefugnis) und zu B. II.
2. (Konkretisierung des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG durch Art. 140 GG
i.V.m. Art. 139 WRV) mit
5 : 3 Stimmen, hinsichtlich der Anforderungen
des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV einstimmig
ergangen.

Papier

Hohmann-Dennhardt

Bryde

Gaier

Eichberger

Schluckebier

Kirchhof

Masing